Uzasadnienie
1. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Lu 516/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. S. od postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.
2. Uzasadniając wyrok, Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...], [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: K.p.a.) w związku z art. 17 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.), Dyrektor IS w Lublinie - po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia 22 sierpnia 2005 r. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia z dnia 30 czerwca 2005 r. na postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Lublinie z dnia [...], znak [...] o odmowie uznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej - odmówił przywrócenia terminu.
W uzasadnieniu postanowienia Dyrektora IS z dnia [...] wskazano, że Dyrektor ZUS, w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku skarżącego, wydał postanowienie z dnia [...]., znak [...] o odmowie uznania zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowienie zostało przesłane na adres skarżącego przesyłką poleconą i zostało uznane za doręczone w dniu 13 maja 2005 r. Dnia 30 czerwca 2005 r. skarżący złożył zażalenie na to postanowienie. Dyrektor IS w Lublinie postanowieniem z dnia [...]., nr [...], stwierdził, że zażalenie wniesione zostało z uchybieniem terminu, który upłynął w dniu 20 maja 2005 r.
3. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2005 r. podatnik wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora ZUS z dnia [...]. W jego uzasadnieniu wskazał, że nie mógł odebrać przesyłki w terminie z powodu swojej nieobecności w miejscu zamieszkania.
4. Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, Dyrektor IS w Lublinie zauważył, powołując się na regulację prawną zawartą w art. 58 § 1 i 2 K.p.a i art. 18 u.p.e.a., że sam skarżący przyznał, iż nie mógł odebrać przedmiotowego postanowienia w terminie z powodu swojej nieobecności w miejscu zamieszkania. Zdaniem organu odwoławczego, zabezpieczenie możliwości doręczania korespondencji jest rzeczą odbiorcy. Jeżeli jakieś okoliczności utrudniają stronie możliwość prawidłowego odbioru korespondencji, strona powinna podjąć stosowne działania umożliwiające doręczenie jej tej korespondencji, choćby przez ustanowienie pełnomocnika do jej odbioru lub wskazanie adresu do jej doręczania. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący podjął takie działania. Wobec powyższego przyjęto, że przy zachowaniu należytej staranności skarżący mógł dowiedzieć się o treści przedmiotowego postanowienia i wnieść na nie zażalenie w terminie ustawowym. Podkreślono przy tym, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż przedmiotowe postanowienie zostało przesłane prawidłowo na wskazany przez skarżącego adres, jednak z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie, poczta zwróciła ją do nadawcy. W tym przypadku doręczenie postanowienia Dyrektora ZUS z dnia [...] zostało dokonane z upływem dnia 13 maja 2005 r.
Podkreślono, że przewidziana w art. 44 K.p.a. zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej. W przedmiotowym wniosku, jako przyczynę obalającą domniemanie doręczenia w.w. postanowienia, skarżący wskazał, że zostało ono doręczone niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie szczegółowego trybu doręczania pism sądowych przez pocztę w postępowaniu cywilnym (Dz. U. Nr 62, poz. 697 z późn. zm.; w skrócie: rozporządzenie MS). Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, przepisy tego rozporządzenia nie mają zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem w tym postępowaniu, stosownie do art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy rozdziału 8 K.p.a.
Powołując się na art. 44 § pkt 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 czerwca 2005 r.), podkreślono, że przy doręczaniu przedmiotowego postanowienia Dyrektora ZUS zastosowano właściwe przepisy i zasadnie uznano, że zostało doręczone stronie w dniu 13 maja 2005 r. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, jak tego domaga się skarżący we wniosku z dnia 22 sierpnia 2005 r., że datą doręczenia spornego postanowienia jest dzień, w którym odebrał on pismo ZUS z dnia 21 czerwca 2005 r., przy którym ponownie przesłano przedmiotowe postanowienie. Wobec powyższego nie można uznać, że domniemanie o doręczeniu powyższego postanowienia zostało przez skarżącego obalone, a zatem nie ma też podstaw do przywrócenia terminu do złożenia zażalenia.
- 5. Od postanowienia Dyrektora IS w Lublinie z dnia [...] M. S. wniósł skargę do WSA w Lublinie.
W uzasadnieniu skargi, skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 44 k.p.a. W ocenie skarżącego, w zakresie doręczeń powinny mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia MS. Uzasadnienia tego poglądu skarżący upatruje w poglądzie zawartym do art. 211 w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Z. Janowicza oraz stanowisku wyrażonym przez J.P. Tarno w Jego Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na tle art. 65 tego aktu. Skarżący zarzucił nadto organowi odwoławczemu brak staranności w rozpatrywaniu jego wniosku z dnia 22 sierpnia 2005 r. o przywrócenie terminu, powołując się na fakt odesłania akt egzekucyjnych do wierzyciela już w dniu 17 sierpnia 2005 r., jak również sformułował szereg zarzutów pod adresem postępowania egzekucyjnego, przedstawiając własną obszerną argumentację na ich poparcie.
- 6. Odpowiadając na skargę, Dyrektor IS w Lublinie wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
- 7. Oddalając skargę, WSA w Lublinie stwierdził w pierwszej kolejności, że zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi przeciwko postępowaniu egzekucyjnemu prowadzonemu przez organ egzekucyjny, jakim jest Dyrektor ZUS, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu, bowiem kognicja tegoż w sprawie ograniczona jest do rozpoznania skargi na postanowienie Dyrektora IS w Lublinie z dnia 9 września 2005 r.
Wskazując na regulację prawną zawartą w art. 58 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., Sąd zwrócił uwagę, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy zainteresowanego należy zaliczyć m.in. nieprawidłowe doręczenie pisma. Tę okoliczność skarżący powołał we wniosku o przywrócenie terminu, wskazując z jednej strony, że "nie mógł odebrać przesyłki z powodu swojej nieobecności", z drugiej natomiast wywodząc, iż przesyłka powinna być awizowana dwukrotnie, zgodnie z przepisami rozporządzenia MS. Jego zdaniem, dopiero dopełnienie tego obowiązku mogłoby uzasadnić przyjętą przez organ tezę o zastępczym doręczeniu, o którym mowa w przepisach K.p.a.
Zdaniem Sądu, sporna przesyłka została awizowana prawidłowo w dniu 6 maja 2005 r., a zatem skutek jej zastępczego doręczenia, w myśl art. 44 K.p.a., nastąpił w dniu 13 maja 2005 r. Przewidziana bowiem w art. 44 K.p.a. zastępcza forma doręczenia pism rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych i dopiero obalenie domniemania o doręczeniu pisma rodzi prawo do przywrócenia stronie terminu do dokonania określonej czynności prawnej.
W przedmiotowym wniosku, jako przyczynę obalającą domniemanie doręczenia pisma, skarżący wskazał, że zostało mu ono doręczone niezgodnie z przepisami rozporządzenia MS. Wg Sądu, nie ma żadnych podstaw do podzielenia tego stanowiska. Odnosząc się natomiast do argumentacji na poparcie tego zarzutu, przedstawionej w uzasadnieniu skargi, zdaniem Sądu jest ona całkowicie chybiona. Nie można też się zgodzić ze skarżącym, że jego pogląd ma swoje oparcie w art. 65 p.p.s.a., który w § 2 stanowi, iż do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez pocztę stosuje się tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, czyli przewidziany w przepisach rozporządzenia MS, albowiem przepis ten odnosi się do doręczania pism w postępowaniu sądowym. Oczywiste jest zatem, że ta regulacja nie może się rozciągać na przepisy K.p.a.
Sąd zaakcentował, że powoływanie się na komentarz do art. 211 K.p.a. jest pozbawione jakichkolwiek racji, albowiem przepis ten, podobnie zresztą, jak i cały dział VI K.p.a., w którym był on umieszczony, został skreślony (utracił moc obowiązującą) z dniem 1 października 1995 r. na mocy art. 61 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (aktualnie również nieobowiązującej z mocy art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Sąd podkreślił, że nie można też zgodzić się ze skarżącym, że jego pogląd ma swoje oparcie w art. 65 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; w skrócie: p.p.s.a.), który w § 2 stanowi, iż do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez pocztę stosuje się tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, czyli przewidziany w przepisach rozporządzenia MS, albowiem przepis ten odnosi się, jak wynika z jego treści do doręczania pism w postępowaniu sądowym, a więc uregulowanym przepisami tejże ustawy. Oczywiste jest zatem, że ta regulacja nie może się rozciągać, na przepisy K.p.a. Stanowisko J.P. Tarno, zawarte w powołanym komentarzu, jest więc całkowicie prawidłowe, ale (co jest istotne) dotyczy ono tylko i wyłącznie przepisów tej ustawy i nie odnosi się do przepisów K.p.a.
8. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożył M. S. (reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego), zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przez organy egzekucyjne oraz WSA w Lublinie interesu skarżącego oraz przepisów prawa procesowego i materialnego wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powołując się na tak sformułowane w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjne, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w innym składzie z uwzględnieniem kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że "w toku postępowania egzekucyjnego w administracji skarżący M. S. podjął obronę swojego interesu poprzez zgłoszenie zarzutów z art. 32 § 1 i 2, art. 26, art. 27 § 1 pkt 3, 4 oraz § 2 tego przepisu poprzez nie uczynienie zadość wymaganiom prawnym przy wystawianiu w sposób wadliwy tytułów egzekucyjnych". Dalej podniesiono, że podatnik "w złożonych skargach podniósł zarzuty natury merytorycznej o nieistnieniu długu z powodu przedawnienia roszczenia oraz zarzuty natury formalnej przez zarzucenie niedopuszczalności egzekucji (pkt 6 art. 33), wskutek występowania braku doręczania zobowiązanemu upomnienia, wymaganego w myśl art. 15". Zwrócono uwagę, że te same zarzuty zostały podniesione w skardze do WSA w lublinie, który nie sprostał zadaniom w zakresie kontroli pod względem legalności stosowania przez organy publiczne przepisów prawa.
Sąd niesłusznie odniósł się jedynie do kwestii zasadności postanowienia Dyrektora IS i tym samym pominął merytoryczną stronę zażalenia. Pominięcie dyrektyw ustawowych z art. 6 i 7 K.p.a. sprawiło, że orzeczenie takie dotknięte jest wadami oraz narusza art. 33 § 1 p.p.s.a., a Sąd winien wydać wyrok w oparciu o całość objętych skargą żądań. Wskazano również, że organ egzekucyjny dwukrotnie nieprawidłowo wydał tytuły egzekucyjne. Wg strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie było również podstaw do odmowy przez Dyrektora Izby Skarbowej przywrócenia dłużnikowi terminu do złożenia zażalenia. Podatnik wskazał bowiem adres do doręczeń: "L., ul. L. [...]" i ZUS winien taki adres podać organowi podatkowemu. ZUS, błędnie pouczając stronę w zażaleniu od postanowienia z dnia [...], pozbawił ją prawa do obrony. Jest to wada, która w ocenie pełnomocnika powinna spowodować nieważność aktu z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a.
9. Odpowiadając na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie wniósł o jej oddalenie z powodu braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd administracyjny zważył, co następuje.
- 10. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego, polegającym na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Kwestionowana prawidłowość przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych może nastąpić wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., obejmującej zarzuty naruszenia wszelkich mających zastosowanie w postępowaniu sądowym przepisów procedury, jeśli naruszenie to mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z kolei art. 176 p.p.s.a. ustawy wymaga, aby skarga kasacyjna zawierała przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi powinien wskazać na konkretne naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka winna być wykładnia prawidłowa lub właściwe zastosowanie. W orzecznictwie oraz doktrynie ugruntował się pogląd, że skuteczne zgłoszenie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa materialnego wchodzi zasadniczo w rachubę tylko wtedy, gdy ustalony w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji stan faktyczny, będący podstawą zaskarżonego wyroku, nie budzi zastrzeżeń (por. orzeczenie SN z dnia 26 marca 1997 r., II CKN 60/97, OSNC 1997, nr 9, poz. 128).
Sąd kasacyjny nie może analizować prawidłowości oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji publicznej, skoro podstawę kasacji mogą stanowić wyłącznie uchybienia popełnione przez Sąd (por. orzeczenie SN z dnia 11 marca 1997 r., III CKN 12/97, czy z 24 kwietnia 1997 r., II CKN 125/97, niepubl.). Natomiast przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym, co należy podkreślić, naruszenie przepisów postępowania odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Podnosząc więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej, które znajdowały zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 11).
Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanej regulacji prawnej jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 w.w. ustawy). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/00, publ. OSNC 2001 r. nr 3, poz. 39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, niepublikowane).
Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. Należy przy tym podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych - doradców podatkowych (art. 175 § 1 i 3 w.w. ustawy), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.
11. Mając na uwadze przedstawioną regulację prawną, należy zauważyć, że sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie może być ogólnikowe, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. W szczególności zarzuty nie mogą ograniczać się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne lub że naruszył przepisy postępowania. Formułując taki zarzut należy określić, poprzez wskazanie oznaczenia liczbowego i aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony.
Zarzut naruszenia przez WSA w Lublinie art. 33 § 1 p.p.s.a., który został powołany w skardze kasacyjnej został sformułowany wadliwie, gdyż przepis ten odnosi się do uczestników postępowania administracyjnego, a nie badania zaskarżonego aktu. Nawet gdyby przyjąć, że zamiarem strony wnoszącej skargę kasacyjną było powołanie art. 133 § 1 p.p.s.a., zarzut ten jest niezasadny, gdyż przepis ten przewiduje jedynie, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy", co w rozpatrywanym przypadku nastąpiło.
Z kolei zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 156 § 1 pkt 2 i 7 oraz art. 112 K.p.a. dotyczą przepisów stosowanych przed organem administracyjnym, a nie w postępowaniu sądowym. Zostało natomiast już powyżej zaakcentowane, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej, które znajdowały zastosowanie w danej sprawie.
Na zakończenie warto zauważyć, że strona wnosząca skargę kasacyjną powołała również przepisy "art. 32 § 1 i 2 oraz art. 26, art. 27 § 1 pkt 3, 4, 6 oraz § 2 tego przepisu". Trudno jednak ocenić, czy jest to sformułowanie zarzutu naruszenia tych przepisów, czy raczej przytoczenie ich tylko w związku ze zrelacjonowaniem w skardze kasacyjnej przebiegu dotychczasowego postępowania. Nawet gdyby przyjąć, że jest to zarzut naruszenia tych przepisów, to nie jest on możliwy do rozpoznania, gdyż w skardze kasacyjnej nie wskazano o jaki akt normatywny chodzi.
12. Kierując się przytoczonymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono stosownie do art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.