Uzasadnienie
1.1. Wnioskiem z lipca 2016 r. Wojewoda Śląski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy poprzez wskazanie tego organu, jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
1.2. Z uzasadnienia wniosku wynika, że H. B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o rozłożenie na raty grzywny w celu wykonania obowiązku niepieniężnego (rozbiórki części budynku). Kara ta została nałożona na wnioskodawcę w związku z niewykonaniem tytułu egzekucyjnego, wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał wniosek o rozłożenie grzywny na raty Wojewodzie Śląskiemu, jako organowi właściwemu do prowadzenia egzekucji z należności pieniężnych.
Zdaniem Wojewody Śląskiego, organem właściwym do zastosowania art. 71c § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a.", i wydania decyzji o rozłożeniu na raty należności pieniężnych jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.
1.3. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, odpowiedzi na wniosek Wojewody Śląskiego, zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. jest organem właściwym jedynie do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Tymczasem z art. 124 § 1 u.p.e.a. wynika, że nieuiszczone w terminie grzywny podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Tym samym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest uprawniony do zastosowania art. 71c § 1 u.p.e.a. i wydania decyzji o rozłożeniu grzywny na raty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
2.1. Rozstrzygnięcie powstałego negatywnego sporu kompetencyjnego wymaga odpowiedzi na pytanie, który z organów jest kompetentny do wydania decyzji wymienionej w art. 71c § 1 u.p.e.a. – czyli decyzji o rozłożeniu na raty grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego.
2.2. Adresatem dyspozycji wspomnianego przepisu jest organ egzekucyjny, czyli organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.). Natomiast w art. 124 § 1 u.p.e.a. ustawodawca wskazał, że grzywny nałożone w celu przymuszenia "podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych". Innymi słowy, chociaż nałożenie grzywny jest środkiem egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym, wymienionym w art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a., jej zapłata egzekwowana jest tak jak każda inna należność pieniężna. Wówczas organ, który nałożył grzywnę, staje się wierzycielem, a władztwo egzekucyjne przysługuje organowi uprawnionemu do stosowania środków określonych w art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a. Wobec tego łączne odczytanie art. 124 § 1 oraz art. 71c § 1 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że organem właściwym powinien być ten organ, w granicach którego kompetencji leży prowadzenie egzekucji należności pieniężnych.
O tym, który z organów jest właściwy rzeczowo do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych stanowi art. 19 u.p.e.a. W świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem tym, co do zasady, jest naczelnik urzędu skarbowego. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w art. 19 § 2-7 u.p.e.a., gdzie ustawodawca wymienił inne organy, które w określonym zakresie mogą prowadzić egzekucję należności pieniężnych. Niemniej jednak w żadnym z tych przepisów wojewoda nie został wymieniony jako organ egzekucyjny. Natomiast art. 19 § 8 wspomnianej ustawy ma charakter przepisu blankietowego, odsyłającego do innych ustaw. Również ten przepis nie daje podstawy do uznania wojewody za organ egzekucyjny w zakresie opisanym we wniosku, skoro żadna ustawa nie przydaje mu kompetencji do egzekwowania należności pieniężnej (grzywny). Rzecz jednak w tym, że żaden ze wspomnianych przepisów nie zawiera również normy kompetencyjnej, upoważniającej powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do załatwienia tej sprawy.
Wykładnia przywołanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje zatem, że Wojewoda Śląski nie jest organem właściwym do wydania decyzji o rozłożeniu na raty grzywny w celu przymuszenia. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie może uwzględnić jego wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, ponieważ w świetle ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Częstochowie również nie jest organem właściwym do wydania wspomnianej decyzji.
2.3. W tym miejscu należy przypomnieć, że organ, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, ma obowiązek zbadać swoją właściwość. Jeżeli w toku badania organ ustali, że załatwienie sprawy nie leży w granicach jego kompetencji, powinien ją przekazać w drodze postanowienia w trybie przewidzianym w art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.". Organ, któremu przekazano sprawę jest związany postanowieniem o przekazaniu i nie ma kompetencji do dalszego badania swojej właściwości. Wzruszenie tego postanowienia możliwe jest poprzez złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, o czym jest mowa w art. 22 § 3 k.p.a. W świetle powyższego obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie jest ustalenie organu właściwego a następnie przekazanie mu sprawy (art. 65 § 1 k.p.a.). Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie może zastępować organu w wykonaniu powyższych obowiązków.
Zgodnie z art. 64 § 3 P.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Tym samym do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i sporu o właściwość mają zastosowanie przepisy art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Stąd też w granicach sprawy wszczętej z wniosku Wojewody Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego mieści się również rozstrzygnięcie o zgodności z prawem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie z 25 kwietnia 2016 r. 2.4. Ponieważ żaden z uczestników postępowania nie jest właściwy do rozpoznania wniosku H. B. o rozłożenie na raty kwoty nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia i wydania decyzji, o której jest mowa w art. 71c § 1 u.p.e.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygnąć sporu kompetencyjnego. Niemniej jednak pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego postanowienia organu, wydanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., jest niedopuszczalne (por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OW 6/08 oraz z 9 maja 2008 r., sygn. akt II OW 7/08). Postanowienie to rodzi bowiem konsekwencje wynikające z art. 126 k.p.a. i jest wiążące dla organu, do którego zostało skierowane, jeżeli więc zostało wydane z naruszeniem prawa, to jego usunięcie z obrotu prawnego jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 P.p.s.a.).
2.5. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 tej ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.