Uzasadnienie
1. Pismem z 10 grudnia 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy wniósł, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), o: rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Przemyślu poprzez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Przemyślu jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległości w podatku od nieruchomości na podstawie tytułów wykonawczych: nr [...] oraz nr [...], wystawionych przez Prezydenta m.st. Warszawy przeciwko zobowiązanemu A. P., zamieszkałemu w [...] przy ul. [...]; oraz zasądzenie od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Przemyślu na rzecz Prezydenta m.st. Warszawy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
2. Spór ten zaistniał na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Naczelnik Urzędu Skarbowego w Przemyślu, działając na podstawie art. 18 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) w związku z art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), przekazał Prezydentowi m. st. Warszawy tytuły wykonawcze: nr [...] oraz nr [...] wystawione przez Prezydenta m.st. Warszawy celem prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległości w podatku od nieruchomości od zobowiązanego.
Prezydent m. st. Warszawy w uzasadnieniu złożonego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że uznanie go za jedyny i wyłączny administracyjny organ egzekucyjny właściwy rzeczowo do egzekwowania zaległości w podatku od nieruchomości osób mających miejsce zamieszkania poza m. st. Warszawą jest wadliwe z uwagi na art. 19 u.p.e.a. oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U z 2004 r. Nr 121 poz. 1267 ze zm.; dalej: u.u.i.s.).
Wnioskodawca wskazał, że art. 5 ust. 6 u.u.i.s. szeroko ujmuje kompetencje naczelników urzędów skarbowych do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych. Następnie przypomniał, że z art. 19 § 2 u.p.e.a. wynika, iż właściwy organ gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest ten organ. W odróżnieniu jednak od kompetencji naczelników urzędów skarbowych, kompetencje prezydentów gmin o statusie miast w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych ograniczają się do określonego zakresu spraw i do stosowania określonych środków egzekucyjnych.
Zdaniem wnioskodawcy przepis art. 19 § 2 u.p.e.a., statuujący właściwość rzeczową prezydentów gmin o statusie miast, nie wyłącza jednoczesnej właściwości rzeczowej naczelników urzędów skarbowych do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności ustalanych lub określanych i pobieranych przez tych prezydentów we wszystkich sytuacjach, które dotyczą podjęcia czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanych mających miejsce zamieszkania (lub siedzibę) poza obszarem gmin, lub których majątek znajduje się poza obszarem gmin. W ocenie Prezydenta m.st. Warszawa, stwierdzenie, że jest on właściwy do egzekwowania należności za zaległości w podatku od nieruchomości we wszystkich zakątkach kraju, jest jednoznaczne ze zmuszaniem go do działania sprzecznego z art. 22 § 2 u.p.e.a., tj. z ustaleniem właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, chyba że zachodzi wyjątek przewidziany § 3 ww. przepisu.
Wobec tego Prezydent m. st. Warszawy ma prawo prowadzić egzekucję administracyjną należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy wyłącznie na terenie m. st. Warszawy. W konsekwencji przyjąć należy, że jeżeli należność ma zostać wyegzekwowana od zobowiązanego, który ma miejsce zamieszkania lub jego majątek znajduje się poza Warszawą, Prezydent m. st. Warszawy nie będzie miejscowo właściwy do podjęcia czynności egzekucyjnych, a egzekucja ta leży w gestii naczelnika urzędu skarbowego. Prezydent m. st. Warszawy wskazał też, że nie ma możliwości technicznych do egzekwowania należności pieniężnych na terenie całego kraju. Nie ma również podstaw prawnych do tego, aby mógł tworzyć, dla potrzeb podejmowania czynności egzekucyjnych na terenie kraju, delegatury lub zamiejscowe filie, dlatego też pracownicy tego organu, chcąc dokonać czynność egzekucyjną, byliby zmuszeni do odbycia podróży do miejsca zamieszkania zobowiązanego.
Kosztami tych podróży musieliby być obciążeni zobowiązani, w konsekwencji czego koszt prowadzenia egzekucji administracyjnej poza m. st. Warszawą musiałby być znacząco wyższy niż w Warszawie, więc należałoby w takich sytuacjach rozważyć umorzenie egzekucji na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a.
3. W odpowiedzi na wniosek Prezydenta m. st. Warszawy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w Przemyślu wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez powierzenie egzekucji Prezydentowi m. st. Warszawa i o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska naczelnik wskazał, że zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Naczelnik urzędu skarbowego nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych (za wyjątkiem egzekucji z nieruchomości) w egzekucji należności pieniężnych dla których właściwym rzeczowo organem egzekucji jest organ gminy o statusie miasta.
Na marginesie naczelnik zauważył ponadto, że przejęcie egzekucji administracyjnej przez naczelnika urzędu skarbowego od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie kiedy egzekucja administracyjna prowadzona przez Prezydenta m. st. Warszawy okaże się bezskuteczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał już wnioski o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oparte na takim samym stanie faktycznym i tożsamym stanie prawnym (postanowienia NSA z 1 lutego 2013 r., II GW 18/12; II GW 19/12, II GW 22/12). NSA w obecnym składzie w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w tych postanowieniach.
Przedmiotem sprawy jest spór między Prezydentem m. st. Warszawy a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Przemyślu, w którym żaden z wyżej wskazanych organów nie uważa się za właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległości w podatku od nieruchomości na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta m.st. Warszawy przeciwko zobowiązanemu zamieszkałemu poza Warszawą.
Zgodnie z art. 19 K.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową.
Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Art. 19 § 1 tej ustawy stanowi, że "Z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych...".
Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (vide też art. 1a pkt 7 u.p.e.a.) jest – co do zasady – naczelnik urzędu skarbowego.
Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.
Analiza przepisu art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski.
Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy.
W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że organem uprawnionym do określenia i pobierania należności pieniężnych z tytułu zaległości w podatku od nieruchomości jest Prezydent m. st. Warszawy – co zresztą nie jest kwestionowane przez żadną ze stron sporu o właściwość, a to oznacza, że jest on organem właściwym rzeczowo w zakresie przedmiotowych należności pieniężnych.
Właściwości tej nie mogą wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, w tym także powołanego przez Prezydenta m. st. Warszawy we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przepisu art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., przede wszystkim dlatego, że ustalenie (wybór) właściwego miejscowo organu następuje spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Nie mogą jej również wyłączyć, akcentowane przez Prezydenta m. st. Warszawy, trudności "techniczne", czy też względy ekonomiki postępowania egzekucyjnego ("przyspieszenie postępowania egzekucyjnego oraz zmniejszenie jego kosztów") wobec jasnej i jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 19 § 2 u.p.e.a, na mocy którego nastąpiło przekazanie właściwości do egzekucji przedmiotowych należności na rzecz Prezydenta m. st. Warszawy.
Należy też wskazać, że już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny orzekając (w Izbie Finansowej) w podobnych sprawach na tle art. 19 § 2 u.p.e.a., wyraził podobny pogląd (vide np. postanowienie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08, postanowienie NSA z 22 września 2011 r., sygn. akt II FW 3/11, postanowienie NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od stanowiska wytyczonego przez Izbę Finansową NSA w powołanych wyżej (przykładowo) orzeczeniach.
Orzekając w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygał w przedmiocie wniosku zgłoszonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Przemyślu o zasądzenie kosztów postępowania, albowiem wniosek ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje generalna zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej – vide art. 199 P.p.s.a. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201 P.p.s.a. oraz art. 203-204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 P.p.s.a., stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego. Wyjątek, co do zwrotu kosztów postępowania, określony w art. 200 P.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego – w razie uwzględnienia skargi – skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te względy nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 P.p.s.a. Oznacza to, że w tej sprawie brak było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania.
Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Naczelnika Urzędu Skarbowego w Przemyślu, a także ugruntowane stanowisko wyrażone w orzecznictwie Izby Finansowej i Gospodarczej Naczelnego Sąd Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Prezydenta m. st. Warszawy jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej zaległości w podatku od nieruchomości na podstawie wskazanych wyżej tytułów wykonawczych.