Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta Lublin, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a." wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Lublina a Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie przez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta tytułu wykonawczego, dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego.
Z uzasadnienia wniosku wynika, że postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego, wskazując na art. 19 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a." przekazał Prezydentowi Miasta tytuł wykonawczy. W ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego, treść art. 19 § 2 u.p.e.a. wskazuje na wyłączną właściwość rzeczową Prezydenta Miasta do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Prezydent Miasta nie podzielił stanowiska Naczelnika Urzędu Skarbowego. Powołując się na art. 19 k.p.a. zwrócił uwagę, że organy administracyjne przestrzegają z urzędu zarówno właściwości rzeczowej jak i miejscowej – brak którejkolwiek z nich skutkuje brakiem właściwości do prowadzenia postępowania. W sytuacji, gdy ukarana mandatem karnym dłużniczka mieszka w Rzeszowie, czyli poza terenem działania Prezydenta Miasta, nie jest on właściwy miejscowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Stąd też wskazano Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, jako organ właściwy. Organ ten – wbrew temu co stwierdził w postanowieniu z dnia 24 grudnia 2012 r. – jest bowiem właściwy rzeczowo. Prezydent Miasta wywiódł powyższy wniosek z porównania zakresu kompetencji organu gminy o statusie miasta i naczelnika urzędu skarbowego, określonych w art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. Kompetencje organu gminy o statusie miasta ograniczają się do egzekucji należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania są one same właściwe.
Naczelnik urzędu skarbowego jest natomiast uprawiony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Rozróżnienie to – zdaniem Prezydenta Miasta – oznacza, że naczelnicy urzędów skarbowych uprawnieni są do dochodzenia należności pieniężnych każdego rodzaju, także należności, dla których ustalania lub określania i pobierania są właściwe organy wskazane w art. 19 § 2 u.p.e.a. Jakkolwiek przywołany przepis określa właściwość rzeczową Prezydenta Miasta, nie stanowi on o jego wyłącznej właściwości. Wobec tego, Naczelnik Urzędu Skarbowego – w przeciwieństwie do Prezydenta Miasta – posiada zarówno właściwość miejscową, jak i rzeczową do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego wniósł o wskazanie, że organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji należności pieniężnej z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego jest Prezydent Miasta. Wskazując na art. 20 k.p.a. organ podniósł, że egzekucja wspomnianej należności nie leży w granicach jego zakresu działania, a co za tym idzie nie mieści się w zakresie jego właściwości rzeczowej. Z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. nr 141, poz. 692 z późn. zm.) wynika bowiem, że egzekucja administracyjna w zakresie podatków i opłat, dla których ustalania i pobierania są właściwe miasta, należy do ich zadań i kompetencji.
Tym samym, egzekucja należności tych nie może należeć do zadań i kompetencji naczelników urzędów skarbowych. Porównanie treści art. 19 § 1 u.p.e.a. z art. 19 § 2 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że naczelnik urzędu skarbowego nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych do tych należności pieniężnych, których egzekucja pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów egzekucyjnych wskazanych w art. 19 § 2 u.p.e.a. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził, że przejęcie egzekucji administracyjnych od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy egzekucja okazała się w całości bądź w części bezskuteczna, o czym stanowi § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 137, poz. 1541 z póz. zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 19 K.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową.
Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Art. 19 § 1 tej ustawy stanowi, że "z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych...".
Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (vide też art. 1a pkt 7 u.p.e.a.) jest – co do zasady – naczelnik urzędu skarbowego.
Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.
Analiza przepisu art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski.
Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy.
W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że organem uprawnionym do określenia i pobierania należności pieniężnych z tytułu mandatu karnego jest Prezydent Lublina – co zresztą nie jest kwestionowane przez żadną ze stron sporu o właściwość, a to oznacza, że jest on organem właściwym rzeczowo w zakresie przedmiotowych należności pieniężnych.
Właściwości tej nie mogą wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, w tym także powołany przez Prezydenta Lublina we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przepis art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., przede wszystkim dlatego, że ustalenie (wybór) właściwego miejscowo organu następuje spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Nie mogą jej również wyłączyć trudności "techniczne" czy też względy ekonomiki postępowania egzekucyjnego ("przyspieszenie postępowania egzekucyjnego oraz zmniejszenie jego kosztów") wobec jasnej i jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 19 § 2 u.p.e.a, na mocy którego nastąpiło przekazanie właściwości do egzekucji przedmiotowych należności na rzecz Prezydenta Lublina.
W odniesieniu do istoty argumentacji przedstawionej we wniosku Prezydenta Miasta Lublina o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, należy podkreślić, że w gruncie rzeczy zawiera ona wewnętrzną sprzeczność, co samo w sobie musi skłaniać do uznania jej za bezzasadną. We wniosku, o którym mowa, trafnie zaznaczono, że posłużenie się w art. 19 k.p.a. spójnikiem "i" oznacza konieczność spełnienia obydwu wynikających z niego wymagań, tj. posiadanie przez dany organ zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej w sprawie. Wspomniany przepis ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z odesłaniem z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak przyznano we wniosku, "brak któregokolwiek z rodzajów [...] właściwości przesądza o braku właściwości do prowadzenia postępowania" (s. 2). Rzecz w tym, że kontynuacją tej myśli jest stwierdzenie, według którego, właściwość rzeczowa Prezydenta Miasta Lublina do prowadzenia egzekucji została określona w art. 19 § 2 drugiej z wymienionych ustaw, w związku z ustawą z 5 grudnia 1996 r. zmieniającą ustawę o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. nr 156, poz. 773) i unormowaniami art. 87 i 88 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 827).
Właściwość rzeczowa Prezydenta Miasta Lublina nie była tym samym kwestionowana. Podnoszony był natomiast brak właściwości miejscowej tego organu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, na podstawie wystawionego przez Prezydenta Miasta Lublina tytułu wykonawczego. Nietrudno zauważyć, że takie ujęcie problemu wyklucza również właściwość w tej sprawie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Rzeszowie, jako organu pozbawionego właściwości rzeczowej.
Należy też wskazać, że już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając (w Izbie Finansowej) w podobnych sprawach na tle art. 19 § 2 u.p.e.a., wyraził podobny pogląd (vide np. postanowienie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08, postanowienie NSA z 22 września 2011 r., sygn. akt II FW 3/11, postanowienie NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od stanowiska wytyczonego przez Izbę Finansową NSA w powołanych wyżej (przykładowo) orzeczeniach.
Na marginesie rozważań Sąd wskazuje na dyspozycję zawartą w § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137 poz. 1541), zgodnie z którą jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego.
Z przedstawionych wyżej względów, podzielając ugruntowane stanowisko wyrażone w orzecznictwie Izby Finansowej i Gospodarczej (postanowienia NSA z 1 lutego 2013 r., II GW 18/12; II GW 19/12, II GW 22/12) Naczelnego Sąd Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Prezydenta Lublina jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności na podstawie wskazanego wyżej tytułu wykonawczego.