Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 marca 2013 r., sygn. akt II FW 7/12

Uzasadnienie

1. 1. Pismem z dnia 12 listopada 2012 r. Prezydent W. wniósł, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), o: (1) rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem W. (dalej: "Prezydent" lub "Wnioskodawca") a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w R. poprzez wskazanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. (dalej: "Naczelnik US") jako organu właściwego rzeczowo i miejscowo do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego przez Prezydenta przeciwko zobowiązanemu M. B. (dalej: "Zobowiązany"), zam. w R. ([...]) przy ul. G. [...], (2) zasądzenie od Naczelnika US na rzecz Prezydenta kosztów postępowania.
2. 2. Spór ten zaistniał na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
3. 2.1. Pismem z dnia 24 września 2012 r., znak: [...], Naczelnik US, działając na podstawie art. 19 i art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), przekazał Prezydentowi ww. tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta celem prowadzenia egzekucji administracyjnej należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego od Zobowiązanego.
4. 2.2. Prezydent w uzasadnieniu złożonego wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że uznanie go za jedyny i wyłączny administracyjny organ egzekucyjny rzeczowo i miejscowo właściwy do egzekwowania należności pieniężnych z tytułu grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych od osób mających miejsce zamieszkania poza W. jest wadliwe z uwagi na art. 19 u.p.e.a. oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.; dalej: u.u.i.s.).

Wnioskodawca wskazał, że art. 5 ust. 6 u.u.i.s. szeroko ujmuje kompetencje naczelników urzędów skarbowych do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych. Następnie przypomniał, że z art. 19 § 2 u.p.e.a. wynika, iż właściwy organ gminy o statusie miasta wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu w., jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania właściwy jest ten organ. W odróżnieniu jednak od kompetencji naczelników urzędów skarbowych, kompetencje prezydentów gmin o statusie miast w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych ograniczają się do określonego zakresu spraw i do stosowania określonych środków egzekucyjnych. Zdaniem Wnioskodawcy przepis art. 19 § 2 u.p.e.a., statuujący właściwość rzeczową prezydentów gmin o statusie miast, nie wyłącza jednoczesnej właściwości rzeczowej naczelników urzędów skarbowych do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności ustalanych lub określanych i pobieranych przez tych prezydentów we wszystkich sytuacjach, które dotyczą podjęcia czynności egzekucyjnych wobec zobowiązanych mających miejsce zamieszkania (lub siedzibę) poza obszarem gmin, lub których majątek znajduje się poza obszarem gmin.

W ocenie Prezydenta, stwierdzenie, że jest on właściwy do egzekwowania należności z tytułu grzywien nakładanych w drodze mandatów karnych we wszystkich zakątkach kraju, jest jednoznaczne ze zmuszaniem go do działania sprzecznego z art. 22 § 2 u.p.e.a., tj. z ustaleniem właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, chyba że zachodzi wyjątek przewidziany § 3 ww. przepisu. Wobec tego Prezydent ma prawo prowadzić egzekucję administracyjną należności pieniężnych, dla których ustalenia lub określenia i pobierania jest właściwy wyłącznie na terenie W. W konsekwencji przyjąć należy, że jeżeli należność ma zostać wyegzekwowana od zobowiązanego, który ma miejsce zamieszkania lub jego majątek znajduje się poza W., Prezydent nie będzie miejscowo właściwy do podjęcia czynności egzekucyjnych, a egzekucja ta leży w gestii naczelnika urzędu skarbowego.

Prezydent wskazał też, że nie ma możliwości technicznych do egzekwowania należności pieniężnych na terenie całego kraju. Nie ma również podstaw prawnych do tego, aby mógł tworzyć, dla potrzeb podejmowania czynności egzekucyjnych na terenie kraju, delegatury lub zamiejscowe filie, dlatego też pracownicy tego organu, chcąc dokonać czynność egzekucyjną, byliby zmuszeni do odbycia podróży do miejsca zamieszkania zobowiązanego. Kosztami tych podróży musieliby być obciążeni zobowiązani, w konsekwencji czego koszt prowadzenia egzekucji administracyjnej poza W. musiałby być znacząco wyższy niż w W., więc należałoby w takich sytuacjach rozważyć umorzenie egzekucji na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a.

1. 2.3. W odpowiedzi na wniosek Prezydenta o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelnik US wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez powierzenie egzekucji Prezydentowi.

1. 2.4. W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelnik US wskazał, że dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego istotne znaczenie ma to, że zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Kompetencje gminy o statusie miasta wynikają z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich strefach usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692 ze zm.), z którego wynika, że do zadań własnych organów gmin o statusie miasta należą zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do naczelników urzędów skarbowych określone w art. 19 u.p.e.a., w zakresie podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalana i pobierania. Określona w tych przepisach właściwość rzeczowa organów egzekucyjnych została zdefiniowana w sposób jednoznaczny, tzn. do zadań i kompetencji miast należy realizacja zadań egzekucji administracyjnej w zakresie podatków i opłat, których miasta te są właściwe do ustalana i pobierania. Zatem egzekucja tych należności w żadnym przypadku nie należy do zadań i kompetencji naczelników urzędów skarbowych. W związku z powyższym pogląd wyrażony przez Wnioskodawcę, że właściwość rzeczowa organu gminy o statusie miasta zależy od miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego należy uznać za nieprawidłowy.

W ocenie Naczelnika US, przejęcie egzekucji administracyjnej przez naczelnika urzędu skarbowego od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie na podstawie § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (Dz. U. Nr 137, poz.1541 ze zm.; dalej: rozporządzenie MF). Z przepisu tego wynika, że: jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

1. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
2. 3.1. W myśl art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, jak to ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Ze sporem kompetencyjnym mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach tej sprawy, istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego.
3. 3.2. Należy przypomnieć, że przedmiotem sprawy jest spór między Prezydentem a Naczelnikiem US, w którym żaden z wyżej wskazanych organów nie uważa się za właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta przeciwko Zobowiązanemu zamieszkałemu poza W. Zgodnie z regułą wyrażoną w przepisach art. 19 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową.

Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Artykuł 19 § 1 tej ustawy stanowi, że: "Z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych...". Stąd w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (vide też art. 1a pkt 7 u.p.e.a.), jest – co do zasady – naczelnik urzędu skarbowego. Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19 u.p.e.a., zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu w. jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.

Analiza przepisów art. 19 § 1 i 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat w. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy.

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że organem uprawnionym do określenia i pobierania należności pieniężnych z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego jest Prezydent – co zresztą nie jest kwestionowane przez żadną ze stron sporu o właściwość, a to oznacza, że jest on organem właściwym rzeczowo w zakresie przedmiotowych należności pieniężnych. Właściwości tej nie mogą wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, w tym także powołanego przez Prezydenta we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przepisu art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., przede wszystkim dlatego, że ustalenie (wybór) właściwego miejscowo organu następuje spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Nie mogą jej również wyłączyć, akcentowane przez Prezydenta, trudności "techniczne", czy też względy ekonomiki postępowania egzekucyjnego (przyspieszenie postępowania egzekucyjnego oraz zmniejszenie jego kosztów) wobec jasnej i jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 19 § 2 u.p.e.a, na mocy którego nastąpiło przekazanie właściwości do egzekucji przedmiotowych należności na rzecz Prezydenta.

3.3. Jako argument subsydiarny w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić to, że już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny orzekając (w Izbie Finansowej) w podobnych sprawach na tle art. 19 § 2 u.p.e.a., wyraził podobny pogląd (por. postanowienia: z dnia 25 czerwca 2008 r., II FW 2/08; z dnia 22 września 2011 r., II FW 3/11; z dnia 17 listopada 2011 r., II FW 4/11; publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Także w Izbie Gospodarczej NSA zaaprobowano powyższą wykładnię prawa (por. np. postanowienie z dnia 1 lutego 2013 r., II GW 22/12; publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od stanowiska wytyczonego przez NSA w powołanych wyżej (przykładowo) orzeczeniach.

3.4. Uwzględniając jednak stronę funkcjonalną analizowanego zagadnienia, w szczególności efektywność postępowania egzekucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił za zasadne w rozpoznawanej sprawie wskazanie stronom postępowania przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia MF, zgodnie z którym jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Ponadto, § 5 rozporządzenia MF stanowi, że: "Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, ale prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego".

Powyższe regulacje rozporządzenia MF powinny być na gruncie wykładni systemowej zewnętrznej interpretowane zgodnie z zasadą respektowania hierarchii aktów normatywnych (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 130), co w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do uwzględnienia wyższości hierarchicznej ustawy (u.p.e.a.) nad rozporządzeniem wykonawczym (rozporządzenie MF). Zastosowanie powyższej zasady w procesie dekodowania normy prawnej z przepisów prawa polega na (a) przyjęciu takiej wykładni przepisów aktu normatywnego o niższej mocy prawnej, która nie będzie sprzeczna z przepisami aktu o wyższej mocy prawnej, (b) łącznego interpretowania obu rodzajów przepisów prawa (por. L. Leszczyński [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, [w:] Red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, Warszawa 2012, s. 228-229).

Stąd łączna wykładnia art. 19 § 1 i 2 oraz art. 22 u.p.e.a. oraz w § 6 ustępów 3 i 5 rozporządzenia MF prowadzi do konkluzji, że Prezydent, będący jednocześnie - z woli ustawodawcy - organem egzekucyjnym w rozumieniu art. 19 § 2 u.p.e.a. i w zakresie tam wskazanym, nie może zwolnić się od pełnienia funkcji takiego organu ani odmówić wypełniania nałożonych na niego ustawowych obowiązków. Oznacza to, że o tym, czy podmiot ten jest lub nie jest w danej sprawie organem egzekucyjnym, stanowią przepisy regulujące postępowanie egzekucyjne w u.p.e.a. Ewentualna nieskuteczność lub "techniczne trudności" prowadzonej przez Prezydenta na podstawie innego tytułu wykonawczego z udziałem tego samego zobowiązanego egzekucji czy też wiedza Prezydenta jako wierzyciela, przed skierowaniem wystawionego tytułu wykonawczego do egzekucji, o braku możliwości zastosowania wobec zobowiązanego przysługujących Prezydentowi egzekucji, a tym bardziej prognozowana ich nieskuteczność, nie ma wpływu na obowiązek prowadzenia przez Prezydenta egzekucji.

Przepis art. 26 § 4 u.p.e.a. ("Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego") ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny.

Stosując przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia MF, niedopuszczalne jest skierowanie tytułu wykonawczego do innego organu egzekucyjnego niż "uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych", a więc właściwego rzeczowo do ich egzekucji w ramach posiadanych uprawnień. Przepis ten nie reguluje właściwości rzeczowej, lecz właściwość miejscową organów egzekucyjnych. Nie narusza ani nie modyfikuje art. 19 u.p.e.a. skoro odnosi się do wymienionych w tym przepisie rodzajów należności pieniężnych, a nie należności bez określenia ich rodzaju.

Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, w tym uprawnionym do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie w stosunku do majątku zobowiązanego, o ile z uwagi na położenie tego majątku, nie jest właściwy miejscowo do prowadzenia egzekucji, kieruje tytuł wykonawczy do rzeczowo właściwego, tego samego podmiotu będącego organem egzekucyjnym, a więc organem uprawnionym do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych z majątku zobowiązanego na terenie, którego majątek ten jest położony, a nie do innego organu egzekucyjnego nieuprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności. W tym przypadku wymieniony wyżej wierzyciel nie ma obowiązku bezzwłocznego zastosowania środka egzekucyjnego, nie przystępuje do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego (art. 26 § 4 u.p.e.a.), lecz kieruje taki tytuł, zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia MF, do właściwego rzeczowo i miejscowo, organu egzekucyjnego.

Ponieważ jednak ww. przepis rozporządzenia MF pozwala na zmianę właściwości miejscowej (przy warunku zgodności właściwości rzeczowych organu kierującego tytuł wykonawczy i organu przyjmującego tenże tytuł), nie wpływa na właściwość rzeczową wynikającą z art. 19 § 2 u.p.e.a.

W zakresie § 6 ust. 5 rozporządzenia MF należy stwierdzić, że wymieniony tam wierzyciel kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego z uwagi na bezskuteczność stosowanej przez niego egzekucji i "celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego". Warunkiem niezbędnym dla zastosowania tego przepisu jest więc ustalenie, że określony w tym przepisie wierzyciel prowadził egzekucję, przy użyciu dostępnych mu środków, lecz egzekucja ta okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Oznacza to sytuację, w której wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wykonał obowiązki wynikające z treści art. 26 § 4 u.p.e.a., a więc wystawił tytuł wykonawczy zawierający klauzulę skierowania do egzekucji, a następnie wszczął i prowadził egzekucję (taka wykładnia została już wyrażona w orzecznictwie – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 lipca 2008 r., I SA/Gl 120/08, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W przypadku tego przepisu jeszcze bardziej niż w przypadku § 3 art. 6 rozporządzenia MF klarowna jest konstatacja, że przepisy rozporządzenia MF nie mogą modyfikować właściwości rzeczowej Prezydenta, ukonstytuowanej przez art. 19 § 2 u.p.e.a., bowiem sięgniecie po dyspozycję normy zawartej w § 6 ust. 5 rozporządzenia MF wymaga wcześniejszego prowadzenia egzekucji.

3.5. Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Naczelnika US, a także ugruntowane stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Prezydenta jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego na podstawie wskazanego wyżej tytułu wykonawczego.