Uzasadnienie
- Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Nidzicy na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Nidzicy (powoływanym dalej jako "Naczelnik US") a Starostą Nidzickim (powoływanym dalej jako "Starosta") o wskazanie organu właściwego do prowadzenia postępowania w sprawie likwidacji pojazdu marki Ford Sierra o numerze rejestracyjnym [...].
- Wniosek Naczelnika US o rozstrzygnięcie sporu o właściwość:
2.1. Uzasadniając swój wniosek Naczelnik US podał, że w dniu 3 marca 2009 r. wpłynęło do tego organu jako organu egzekucyjnego powiadomienie przesłane przez właściciela parkingu depozytowego – A. P., zam. [...] N. [...], z informacją, że w dniu 2 marca 2009 r. upłynął sześciomiesięczny termin od usunięcia ww. pojazdu. W dniu 6 marca 2009 r. do Naczelnika US wpłynęło pismo Komendy Powiatowej Policji w Nidzicy wraz z odpisem wezwania do odbioru pojazdu z potwierdzeniem jego odbioru dotyczącego ww. pojazdu. Naczelnik US pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr [...], przesłał akta sprawy Staroście Nidzickiemu z informacją co do dalszego trybu postępowania odnośnie likwidacji ww. pojazdu. Pismem z dnia 25 listopada 2011 r., nr [...], Starosta Nidzicki przekazał akta sprawy dotyczące usunięcia z drogi ww. pojazdu, uznając, że nie jest organem właściwym do przeprowadzenia procedury likwidacyjnej pojazdu.
2.2. W ocenie Naczelnika US w obecnym stanie prawnym przeprowadzenie procedury likwidacyjnej pojazdów nastąpić może tylko w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152. poz. 1018 ze zm.; powoływanej dalej jako: "ustawa nowelizująca"). Według nowej treści art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej powoływanej jako: "Prawo o ruchu drogowym") organy skarbowe utraciły nie tylko prawo do orzekania w kwestii odjęcia własności pojazdu, ale wszelkie poprzednio posiadane uprawnienia w postępowaniach związanych z usunięciem pojazdu z drogi. Przepisy ustawy nowelizującej przewidują, w jakim trybie należy przeprowadzić postępowanie (w tym likwidacyjne) niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. W odniesieniu do powyższej sprawy będzie miał zastosowanie tryb art. 12 ust. 2 ustawy nowelizującej. Przewiduje on, że w przypadkach w których termin określony w art. 130a ust 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 11 stosuje się odpowiednio. Art. 11 pkt 1 stanowi, że w przypadkach, o których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Zgodnie z art. 10 ustawy nowelizującej, w takich przypadkach starosta ma obowiązek wystąpić do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że upłynął sześciomiesięczny termin, wymagany w poprzednim stanie prawnym, określony w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, jako przesłanka wszczęcia postępowania kończącego się decyzją deklaratoryjną o przejęciu własności pojazdu na Skarb Państwa. Bezsporne jest także, że nie wszczęto postępowania w tej sprawie oraz że taka decyzja nie była wydana. W nowym stanie prawnym organy skarbowe utraciły prawo do orzekania w kwestii odjęcia własności pojazdu a ciężar obowiązków związanych z inicjowaniem stosownego postępowania w tym przedmiocie przypisany został staroście.
- W odpowiedzi na wniosek Naczelnika US Starosta Nidzicki w piśmie z dnia 8 marca 2012 r. stwierdził, że nie może wystąpić do sądu na podstawie art. 1 ust. 10 pkt j/ ustawy nowelizującej z wnioskiem o przepadek pojazdu. Przepisy te dają bowiem starostom uprawnienie do wystąpienia do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz powiatu. Dotyczy to jednakże sytuacji, gdy właścicielem pojazdu jest osoba fizyczna, która w terminie trzech miesięcy od dnia usunięcia z drogi nie odebrała pojazdu z parkingu. Sąd przed wydaniem takiego orzeczenia musi zbadać, czy wszystkie przesłanki niezbędne do orzeczenia przepadku, zostały spełnione, w szczególności czy usunięcie pojazdu z drogi było zasadne i czy w poszukiwaniu osoby uprawnionej do jego odbioru dołożono należytej staranności. Wprowadzenie tegoż przepisu było następstwem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który uznał art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w zakresie pozbawiania prawa własności pojazdów z mocy ustawy, bez postępowania sądowego, za sprzeczny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej w skrócie: "Konstytucja RP"). Jednakże przed wejściem w życie tegoż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiele pojazdów po spełnieniu dyspozycji art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym z mocy prawa stało się własnością Skarbu Państwa. Postępowania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nieodebranych przez uprawnione osoby, po upływie określonego w ustawie terminu były prowadzone przez urzędy skarbowe i kończyły się decyzjami deklaratoryjnymi, potwierdzającymi przejście tych pojazdów na własność Skarbu Państwa z mocy ustawy. Tych faktów nie da się odwrócić i nie można występować do sądu o zmianę kolejnego właściciela pojazdu. W ocenie Starosty słuszne są wyroki sądów oddalające wnioski o przepadek pojazdów na rzecz powiatów w przypadkach, gdy stały się wcześniej z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Niniejsza sprawą dotyczy właśnie takiego pojazdu. Naczelnik US, uzasadniając swoją niewłaściwość, powołał się na art. 12 ustawy nowelizującej, który stanowi: "W przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 11 stosuje się odpowiednio". Z kolei art. 11 ust. 1 tej ustawy, co do którego należy odnosić odpowiednie stosowanie mówi tylko o orzekaniu przepadku pojazdów na rzecz powiatu, nie określa natomiast organu prowadzącego postępowania i jego trybu. Stosując odpowiednio przepis art. 11 można wysnuć wniosek, że tak jak poprzednio w postępowaniu administracyjnym wydawało się decyzję o charakterze deklaratoryjnym, tak obecnie należy w postępowaniu sądowym potwierdzić nabycie własności pojazdu przez Skarb Państwa z mocy prawa. Z art. 12 ust. 2 ustawy nowelizującej nie wynika wprost, kto jest właściwy do prowadzenia niniejszej sprawy. Interpretację tego przepisu utrudnia fakt, że w ustępie pierwszym art. 12 ustawy nowelizującej występuje sformułowanie, że wszczęte postępowania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów, niezakończone przed wejściem w życie ustawy umarza się, a sprawy przekazuje się właściwym starostom. W ocenie Starosty treści ust. 1 nie można odnosić do ust. 2 tegoż przepisu.
- Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej zostały przekazane do kognicji sądów administracyjnych, zaś jako sąd właściwy ustawodawca wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a w zw. z art. 22 § 2 K.p.a.). Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny wystąpić może strona, organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze, minister właściwy do spraw administracji publicznej, minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 22 § 3 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wystąpił organ administracji rządowej pozostający w sporze z organem jednostki samorządu terytorialnego, a zatem podmiot uprawniony na podstawie powołanego wyżej przepisu do zainicjowania postępowania, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. Wniosek ten podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu.
4.2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie likwidacji ww. pojazdu jest Starosta. W myśl art. 130a ust. 10 Prawa o ruch drogowym: "Starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu". Brzmienie to ww. przepis uzyskał na mocy art. 1 pkt 10 lit. j/ ustawy nowelizującej z dniem 4 września 2010 r. W poprzednim stanie prawnym art. 130a ust. 10 stanowił, że: "Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy". Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r., P 4/06, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 100, poz. 649).Ustawa nowelizująca ma na celu realizację ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W praktyce sprzed nowelizacji Prawa o ruchu drogowym funkcjonowała zasada, że po zatrzymaniu pojazdu, do jego właściciela wysyłane było pismo z informacją (pouczeniem), że jeżeli pojazd nie zostanie odebrany z parkingu w okresie sześciu miesięcy, to jego prawo własności przejdzie na rzecz Skarbu Państwa. Po upływie tego okresu i nieodebraniu pojazdu z parkingu, podmiot holujący (parkujący) przesyłał dokumentację do urzędu skarbowego w celu wszczęcia dalszej procedury. Urząd Skarbowy zwracał się do właściwej komendy powiatowej Policji (komendy miejskiej Policji) o kopie pism informujących właściciela o trybie postępowania, a po ich otrzymaniu wydawał decyzję o przejęciu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.
Zakwestionowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym naruszał wzorce konstytucyjnie w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. W dotychczasowym stanie prawnym na rzecz Skarbu Państwa przechodziła własność pojazdów, które zostały usunięte z drogi na skutek naruszenia przepisów o bezpieczeństwie lub porządku ruchu drogowego i nie zostały odebrane przez osobę uprawnioną w terminie sześciu miesięcy od dnia ich usunięcia. Do przejścia własności takich pojazdów na rzecz Skarbu Państwa dochodziło w związku z uznaniem ich za porzucone z zamiarem wyzbycia się z mocy ustawy, co w ocenie Trybunału Konstytucyjnego pozostawało w sprzeczności z przepisami konstytucyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 46 Konstytucji RP, przepadek rzeczy może nastąpić tylko w sytuacjach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu.
Ponieważ w rozpoznawanej sprawie spór Naczelnika US i Starosty o właściwość sprowadza się do wywiedzenia skutków prawnych z powyższej nowelizacji Prawa o ruchu drogowym, zasadnym jest sięgnięcie po przepisy intertemporalne ustawy nowelizującej. W myśl art. 12 ust. 2 tej ustawy: "W przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 11 stosuje się odpowiednio". Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w przypadkach, o których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Natomiast zgodnie z art. 10 ustawy nowelizującej w takich przypadku starosta ma obowiązek wystąpić do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu ("W przypadku pojazdów, które zostały usunięte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i do tego dnia nie zostały odebrane z parkingu strzeżonego przez uprawnioną osobę, termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, po którego upływie starosta występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, biegnie w dalszym ciągu od dnia usunięcia pojazdu").
Systemowej odczytanie ww. przepisów ustawy nowelizującej prowadzi więc do wniosku, że celem ustawodawcy była zmiana dotychczasowej praktyki postępowania w zakresie likwidacji pojazdów przejmowanych na podstawie art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, poprzez wskazanie jako właściwych do prowadzenia spraw w tym przedmiocie starostów. Konkluzję tę potwierdzają racje, które uwzględnił ustawodawca, a które znalazły swoje odzwierciedlenie w ocenie skutków regulacji: "Nowe zadanie nałożone na powiaty zostanie sfinansowane z opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, stanowiących dochód własny powiatu. Maksymalne stawki tych opłat określone są w art. 130a ust. 6a projektu. Na mocy projektowanego przepisu art. 130a ust. 10g także koszty postępowania likwidacyjnego (tj. przechowywania, oszacowania, sprzedaży lub zniszczenia pojazdu) ponosiła będzie osoba będąca właścicielem pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu lub posiadacz - solidarnie. Decyzję o zapłacie tych kosztów będzie wydawał starosta. Należy podkreślić, że projekt przewiduje również dofinansowanie powiatów ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w zakresie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji, nabytych przez powiaty w drodze przepadku własności. Dofinansowanie powiatów w powyższym zakresie będzie następowało w formie dotacji, na warunkach podobnych do dofinansowania gmin, w zakresie zbierania porzuconych pojazdów wycofanych z eksploatacji. Powiat otrzyma kwotę proporcjonalną do liczby pojazdów, które w dniu przejścia na własność powiatu w drodze przepadku własności stanowiły wraki (odpady), przekazanych do stacji demontażu i wskazanych we wniosku o udzielenie dofinansowania. Ponadto powiaty będą ponosiły koszty związane z kierowaniem przez właściwych starostów wniosków do sądów w celu orzeczenia o przepadku pojazdów pozostawionych i nieodebranych w ustawowym terminie" (por. druk Sejmu RP VI kadencji nr 2816, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl). Nie można zatem podzielić stanowiska Starosty, jakoby wykładnia ww. przepisów ustawy nowelizującej nie mogła doprowadzić do konkluzji, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania w zakresie przepadku ww. pojazdu.
4.3. W rozpatrywanej sprawie – jak trafnie podnosi we wniosku Naczelnik US - jest bezsporne, że upłynął sześciomiesięczny termin wymagany w poprzednim stanie prawnym określony w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym, jako przesłanka wszczęcia postępowania kończącego się decyzją deklaratoryjną o przejęciu własności pojazdu przez Skarb Państwa. Bezsporne jest to, że nie wszczęto postępowania w tej sprawie, a także to, że ww. decyzja nie była wydana. W nowym stanie prawnym organy skarbowe utraciły prawo do orzekania w kwestii przejęcia własności pojazdu, a ciężar obowiązków związanych z inicjowaniem stosownego postępowania w tym przedmiocie przypisany został starostom. Ponadto, nie do przyjęcia jest pogląd Starosty jakoby do sprawy powinny mieć zastosowanie dawne przepisy Prawa o ruchu drogowym, gdyż w świetle ww. wyroku TK z dnia 3 czerwca 2008 r., P 4/06, dawny art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym jest niezgodny z Konstytucją RP, zatem obowiązkiem organów administracyjnych i sądów jest - zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP) – tak stosować prawo, aby uniknąć niekonstytucyjnych działań prawnych. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten można spełnić poprzez przyjęcie powyższej wykładni przepisów przejściowych, która to wykładnia ma walor wykładni zgodnej z Konstytucją RP (na temat zasady wykładni zgodnej z konstytucją zob. – L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 127 i n.) 4.4. Z tych względów należy wskazać Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy dotyczącej przepadku ww. pojazdu na rzecz powiatu. Wobec tego, na podstawie art. 15 § 2 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji.