Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt I SO/Sz 10/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. (dalej jako "Kolegium") grzywnę w wysokości 3 000 zł na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270) - powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", za nieprzekazanie w terminie skargi na decyzję Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. określającą wysokość zobowiązania podatkowego w opłacie targowej.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że Skarżąca w złożonym wniosku o wymierzenie grzywny Kolegium na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. wskazała, że Kolegium naruszyło w sposób rażący regulację art. 54 § 2 P.p.s.a., nie przekazując w ustawowym terminie do Sądu części dokumentacji dotyczącej złożonej skargi na decyzję Kolegium z dnia 14 maja 2013 r., powodując tym samym negatywne skutki proceduralne, jak i konieczność podjęcia dodatkowych działań.
Z uzasadnienia wniosku oraz z akt sprawy wynika, że decyzja z dnia 14 maja 2013 r. została doręczona w dniu 16 maja 2013 r., a termin do wniesienia skargi upływał w dniu 17 czerwca 2013 r. W dniu 17 czerwca 2013 r. Skarżąca nadała w placówce Poczty Polskiej skargę. Skarga została wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu, licząc od dnia doręczenia decyzji. Skarżąca nie dołączyła do niej odpisu, w związku z czym, w dniu 18 czerwca 2013 r. wysłała do Kolegium odpis skargi, wskazując, że jest to pismo uzupełniające do przesyłki doręczonej Kolegium w dniu 18 czerwca 2013 r., czyli nadanej dzień wcześniej skargi. Kolegium otrzymało pierwszą przesyłkę ze skargą w dniu 18 czerwca 2013 r. (w terminie), natomiast druga przesyłka z odpisem skargi została doręczona w dniu 19 czerwca 2013 r.
W dniu 1 lipca 2013 r. Kolegium przesłało do Sądu pierwszej instancji odpis skargi, jako skargę, nadany przez Skarżącą w dniu 18 czerwca 2013 r., a więc po terminie, wraz z odpowiedzią na skargę.
Sąd postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r. I SA/Sz 649/13, odrzucił skargę Skarżącej na ww. decyzję wobec złożenia skargi z uchybieniem ustawowego terminu do jej wniesienia.
W dniu 26 lipca 2013 r. Skarżąca otrzymała odpis postanowienia z dnia 5 lipca 2013 r. o odrzuceniu skargi. Skarżąca ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika, który w wyniku weryfikacji akt ustalił, że Kolegium przekazało do Sądu wyłącznie odpis skargi, który został nadany na poczcie w dniu 18 czerwca 2013 r., natomiast do Sądu nie przekazano wraz z aktami sprawy skargi nadanej w dniu 17 czerwca 2013 r. Doszło zatem do sytuacji, w której pomimo doręczenia do Kolegium skargi z zachowaniem terminu do jej wniesienia, nie została ona w ogóle przekazana do Sądu we właściwym terminie, o którym stanowi art. 54 § 2 P.p.s.a. W zaistniałej sytuacji skarga w ogóle nie trafiła do Sądu, bowiem Kolegium przesłało do Sądu wyłącznie dokumentację sprawy i odpis skargi, dlatego też wystąpiła w sprawie bezprzedmiotowość wydanego postanowienia o odrzuceniu skargi. Rażąco nieprofesjonalne działanie Kolegium, skutkujące odrzuceniem skargi, ograniczyło Skarżącej prawo do kontroli decyzji oraz w pewien sposób doprowadziło do powstania szkody na majątku, tj. potrzeby zwrócenia się do profesjonalnego pełnomocnika o udzielenie pomocy prawnej.
Do wniosku o ukaranie grzywną dołączono kopię potwierdzenia nadania skargi w dniach 17 czerwca 2013 r. i 18 czerwca 2013 r. oraz wydruki ze strony internetowej operatora pocztowego "Śledzenie przesyłek" dotyczące jej przesyłek.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu do ustosunkowania się do wniosku o ukaranie grzywną, Kolegium wniosło o jego nieuwzględnienie z tej przyczyny, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują wymierzenia grzywny za nieprzekazanie części dokumentacji, lecz za nieprzekazanie w terminie odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy. Nadto, Kolegium poniosło, że Skarżąca nie zaznaczyła, który egzemplarz skargi stanowi oryginał, a który odpis skargi.
Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. Sąd dopuścił - na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. - dowód z akt sprawy o sygn. I SA/Sz 1107/13 (poprzednie oznaczenie: I SA/Sz 649/13).
Sąd pierwszej instancji uznał wniosek Skarżącej o wymierzenie Kolegium grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. za uzasadniony.
Biorąc pod uwagę, m.in. treść art. 54 § 1 i 2, art. 55 § 1 i art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz stan rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że przesłanki do wymierzenia grzywny zostały spełnione z uwagi na to, iż termin do przekazania skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę, upływał w dniu 17 lipca 2013 r., natomiast obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., ostatecznie został przez Kolegium spełniony dopiero na skutek wezwania Sądu do wyjaśnienia kwestii nadania skargi, która została podniesiona przez Skarżącą we wniosku o wymierzenie grzywny, w dniu 28 sierpnia 2013 r., a zatem po upływie ponad miesiąca od upływu ustawowego terminu. W tej sytuacji, nawet wykonanie przez Kolegium w pełnym zakresie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. nie czyni bezprzedmiotowym, wszczętego wnioskiem o ukaranie grzywną, postępowania sądowoadministracyjnego i nie skutkuje jego umorzeniem (uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09).
Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje bowiem nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tych czynności.
Przekazanie przez Kolegium odpisu skargi, zamiast jej oryginału, spowodowało szereg niekorzystnych dla Skarżącej skutków, poczynając od odrzucenia skargi, kończąc na złożeniu wniosku o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej. To z kolei, doprowadziło do tego, że Skarżąca zmuszona była powierzyć sprawę profesjonalnemu pełnomocnikowi, znacznie zwiększając koszty prowadzonej sprawy. Kolejną istotną kwestią było podejmowanie przez Sąd czynności, jakie nie zostałyby podjęte, gdyby Kolegium prawidłowo przekazało skargę, a nie jej odpis. Te okoliczności skutkowały znacznym opóźnieniem rozpoznania sprawy ze skargi Skarżącej, wpływając także na szybkość postępowania sądowoadminstracyjnego. Wymierzenie grzywny było więc niewątpliwie uzasadnione.
Według Sądu, ustalona grzywna w wysokości 3 000 zł jest adekwatna do stopnia naruszenia przez Kolegium obowiązku określonego w art. 54 § 2 P.p.s.a i spełni swoje cele także w zakresie zdyscyplinowania Kolegium do należytego jego wypełniania w przyszłości, przy tym nie przekracza ona wysokości jednokrotnej przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Sąd wziął pod uwagę, że uchybienie terminu przez Kolegium było znaczne i spowodowało szereg niekorzystnych skutków dla Skarżącej, jak i wpływających na opóźnienie postępowania sądowoadministarcyjnego.
W złożonym zażaleniu Kolegium zaskarżyło w całości wskazane postanowienie, jednocześnie wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia.
Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podniosło, że podstawą rozstrzygnięcia było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Kolegium nie przekazało temu Sądowi skargi Skarżącej w terminie, tymczasem stan faktyczny sprawy przedstawia się odmiennie, bowiem Kolegium w dniu 28 czerwca 2013 r. przekazało skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami, czyli 10 dni po jej wniesieniu przez Skarżącą. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę. Zatem w ocenie Kolegium, Sąd pierwszej instancji potwierdził, że dysponował przekazaną mu skargą.
Wydając zaskarżone postawienie Sąd błędnie przyjął, że skarga została mu przekazana dopiero w dniu 28 sierpnia 2013 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu. Zaskarżone postanowienie zatem stoi w sprzeczności z postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r., naruszając tym samym art. 153 P.p.s.a. stanowiący o związaniu sądu wydanymi orzeczeniami.
Kolegium zarzuca dalej, że Skarżąca zgodnie z art. 54 § 1 w zw. z art. 47 § 1 P.p.s.a zobowiązana była wnieść skargę wraz z jej odpisami. Skarżąca nie wypełniła tego obowiązku składając odrębne pisma w sprawie i nie zaznaczając, które pismo stanowi skargę, a które odpis skargi. Zatem Kolegium zachowało jedno z nich jako odpis.
Kolegium zaznaczyło, że w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, a nie odrzucenie z powodu wniesienia po terminie. Kolegium dało wyraz temu, że skarga została wniesiona w terminie i spełnia pozostałe przesłanki formalne, w tym został złożony jej odpis. Pomimo to, Sąd skargę odrzucił postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r.
Zarówno zatem działanie Sądu jak i Kolegium w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia potwierdza przekazanie przez Kolegium Sądowi skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy, co czyni bezpodstawnym zastosowanie instytucji z art. 55 § 1 P.p.s.a. Sąd nie miał podstaw do wymierzenia grzywny z powodu nieprzekazania mu - jak przyjęto - skargi, ponieważ niewypełnieniem obowiązku jest nieprzekazanie łącznie skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy.
Przekazanie odpisu skargi, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, zamiast skargi oraz przekazanie akt sprawy i odpowiedzi na skargę, nie daje podstawy do stosowania instytucji grzywny.
Kolegium zarzuciło w dalszej części Skarżącej, że ta nie skorzystała skutecznie ze swojego uprawnienia wniesienia skargi na postanowienie z dnia 5 lipca 2013 r., odrzucające skargę, które mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu tego postanowienia, ponadto Skarżąca nie wystąpiła z inicjatywą wznowienia postępowania na podstawie art. 273 § 2 P.p.s.a., co w ocenie Kolegium świadczy o tym, że Skarżąca, mimo posiadania profesjonalnego pełnomocnika, nie dąży do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i zadawala ją wymierzenie organowi grzywny.
Podsumowując Kolegium wskazało, że nie tylko wypełniło przed terminem obowiązek z art. 54 § 2 P.p.s.a., ale w terminie odpowiedziało na wezwania Sądu. Natomiast wymierzona grzywna nie wpłynie pozytywnie na Skarżącą, która nie wypełniła obowiązku złożenia skargi łącznie z jej odpisem i zaznaczeniem, które pismo stanowi skargę, a które to jej odpis. Działanie Kolegium było efektem wprowadzenia Kolegium w błąd przez Skarżącą i w dalszej części skutkowało to wprowadzeniem w błąd Sądu, a nie było to efektem nieprawidłowości w działaniu Kolegium.
Ostatecznie Kolegium stwierdziło, że wyłączeniu powinien podlegać sędzia, który z określonych przyczyn mógłby być zainteresowany wynikiem sprawy lub uprzedzony do strony, ponieważ w składzie zasiadał sędzia wydający postanowienie z dnia 5 lipca 2013 r., co dało wyraz osobistemu zaangażowaniu Sądu w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i jako bezpodstawne podlega oddaleniu.
Skarga Skarżącej na decyzję Kolegium z dnia 14 maja 2013 r., została nadana w dniu 17 czerwca 2013 r. w placówce pocztowej. Termin dla Kolegium na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upływał w dniu 17 lipca 2013 r. Z akt sprawy wynika, że skarga ta została przekazana przez Kolegium do Sądu w dniu 28 sierpnia 2013 r., dopiero po uprzednim wezwaniu Sądu o jej nadesłanie. Przywołanie tych okoliczności sprawy, w ocenie Sądu odwoławczego było koniecznym, w związku z zarzutem, jaki postawiło Kolegium, że stan faktyczny w sprawie przedstawia się inaczej niż to wskazał Sąd pierwszej instancji. Kolegium stoi bowiem na stanowisku, że przekazało skargę Skarżącej w terminie, tj. 10 dni po jej otrzymaniu, czyli w dniu 28 czerwca 2013 r.
Jednak Kolegium pominęło jeden zasadniczy fakt w sprawie, który w ocenie Sądu odwoławczego ma zasadnicze znaczenie, a mianowicie, że Skarżąca w dniu 17 czerwca 2013 r. nadała w placówce pocztowej skargę na decyzję, a nie w dniu 18 czerwca 2013 r., w którym wysłała odpis skargi, zaznaczając, że jest to pismo uzupełniające. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem 30-dniowego terminu, licząc od dnia doręczenia. Termin do wniesienia skargi upływał bowiem w dniu 17 czerwca 2013 r. Dalej, jak wynika z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, Kolegium pierwszą przesyłkę otrzymało w dniu 18 czerwca 2013 r., a druga, zawierająca odpis skargi została doręczona do Kolegium w dniu 19 czerwca 2013 r. Biorąc zatem te okoliczności sprawy pod uwagę należy jednoznacznie uznać te zarzuty Kolegium za pozbawione podstaw. Można natomiast stwierdzić, że Kolegium dopuściło się zaniedbania poprzez przekazanie do Sądu pierwszej instancji niewłaściwych dokumentów.
Kolegium przekazało jako skargę odpis skargi nadany w dniu 18 czerwca 2013 r., a nie skargę, która została nadana w dniu 17 czerwca 2013 r., co skutkowało odrzuceniem skargi przez Sąd pierwszej instancji, jako wniesionej po terminie, postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r. I SA/Sz 649/13. Okolicznością, którą pominęło Kolegium w swoim zażaleniu jest to, że właściwa skarga została nadana przez Skarżącą w terminie, czyli w dniu 17 czerwca 2013 r. Wszystko to zostało w sposób szczegółowy opisany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednak w treści zażalenia te zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji skierowane do Kolegium i odnoszące się do podjętych działań, zostały zupełnie przez Kolegium pominięte, a co więcej Kolegium w ogóle nie odnosi się do tego faktu, który w ocenie Sądu odwoławczego, ma istotne, a wręcz rozstrzygające znaczenie w przedmiocie zasadności wymierzenia Kolegium grzywny.
Zatem biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Kolegium przekazało w terminie, ale odpis skargi, a nie skargę Skarżącej, co jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji wywołało szereg niekorzystnych dla Skarżącej skutków poczynając od odrzucenia skargi, końcowo na złożeniu wniosku o przywróceniu terminu do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej.
Nie można również zgodzić się z argumentacją, że Sąd pierwszej instancji postanowieniem z dnia 5 lipca 2013 r. potwierdził, że dysponował skargą, która została mu przekazana przez Kolegium, ponieważ w dniu 28 czerwca 2013 r. do Sądu przekazano odpis skargi nadany w dniu 18 czerwca 2013 r., nie przekazując w terminie oryginału skargi Skarżącej, która została nadana z zachowaniem terminu do jej wniesienia, czyli w dniu 17 czerwca 2013 r. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązek, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., ostatecznie został przez Kolegium spełniony dopiero na skutek wezwania Sądu do złożenia wyjaśnień w kwestii nadania skargi, co zostało podniesione przez Skarżącą we wniosku o wymierzenie Kolegium grzywny, w dniu 28 sierpnia 2013 r., a zatem po upływie ponad miesiąca od ustawowego terminu określonego w przepisach.
Nie można też zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że przekazanie odpisu skargi, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, zamiast skargi oraz przekazanie akt sprawy i odpowiedzi na skargę nie daje podstawy do stosowania instytucji grzywny. Sąd pierwszej instancji wskazał zasadnie, że zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie wniosek Kolegium zawarty w zażaleniu dotyczący wstrzymania wykonania postanowienia wymierzającego Kolegium grzywnę w wysokości 3 000 zł, uznać należy za bezzasadny, ponieważ postanowienie o ukaraniu grzywną (art. 194 § 1 pkt 10 P.p.s.a.) nadawałoby się do wstrzymania, gdyby istniał pozytywny przepis stanowiący o jego natychmiastowej wykonalności. Instytucja ta może mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy zaskarżone postanowienie jest natychmiast wykonalne, co oznacza, że jest wykonalne przed jego uprawomocnieniem. Natomiast biorąc pod uwagę art. 168 § 1 P.p.s.a., orzeczenie staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie postanowienie nie jest prawomocne, ponieważ zostało złożone od niego zażalenie.
Zainicjowane wnioskiem Skarżącej postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, prowadzone na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a., jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania ze skargi na decyzję administracyjną. Fakt udziału tego samego sędziego w obu tych postępowaniach nie wypełnia zatem przesłanki z art. 18 § 1 pkt 6 P.p.s.a., ani też sam w sobie nie stanowi okoliczności, która mogłaby wywołać wątpliwości, co do bezstronności tego sędziego w sprawie (art. 19 P.p.s.a.), co również było podnoszone w zażaleniu.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.