Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 764/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji przedstawił, że skarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 16 obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 16 ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004 r., a także art. 8 pkt 1 lit. c i pkt 10 ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) obowiązującej do dnia 31 marca 2003r., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały i podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi oraz osoby pobierające emeryturę lub rentę, osoby w stanie spoczynku pobierające uposażenie lub uposażenie rodzinne oraz osoby pobierające uposażenie po zwolnieniu ze służby lub świadczenie pieniężne o takim samym charakterze. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 12 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i art. 11 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), obowiązkom ubezpieczeniowym, emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Zasadne jest twierdzenie organu, iż czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Organ prawidłowo ustalił w jakich okresach skarżąca podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Rozpoczęcie działalności następuje najczęściej z chwilą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i zakończone jest z chwilą wykreślenia tego wpisu. Z załączonej dokumentacji wynika, iż J. L. w dniu [...].10.1998r. otrzymała zezwolenie Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń na wykonywanie czynności agenta ubezpieczeniowego. W okresie od dnia [...].01.1999r. do dnia [...].01.2001r. zawarła umowę agencyjną z OVB A. w W., natomiast w okresie od dnia [...].02.1999 r. do dnia [...].10.1999r. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w P. Sp. z o.o. w B.. Z zaświadczenia z dnia [...].01.2007r. wynika, że w okresie od dnia [...]..08.1999r. do dnia [...].02.2000r. skarżąca była zatrudniona w firmie OVB A. P. Spółka Finansowa z o.o. Ponadto według zaświadczenia z dnia [...] lutego 2004r. wydanym przez Burmistrza C. B.. skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w zakresie: leasing finansowy, ubezpieczenia pozostałe, pozostała sprzedaż hurtowa wyspecjalizowana, pozostała sprzedaż detaliczna poza siecią sklepową, sprzedaż detaliczna pojazdów mechanicznych. Skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2004r. wniosła o zmianę przedmiotu działalności, który miał obejmować: pośrednictwo finansowe, agent ubezpieczeniowy, handel hurtowy i detaliczny produktami nie objętymi koncesją, handel samochodami nowymi i używanymi.
Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych obowiązującej od dnia 1 października 2004r., w przypadku gdy ubezpieczony uzyskuje przychody z więcej niż jednego tytułu do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 tej ustawy, składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Obowiązek ubezpieczenia powstaje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia jej zaprzestania. Z ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej wynika, że przedsiębiorca będący osobą fizyczną może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast zawiadomienie o zaprzestaniu działalności przez osobę fizyczną powoduje wykreślenie z ewidencji. Nie można przyjąć, że działalność gospodarcza jest wykonywana tylko wówczas, gdy skarżąca uzyskiwała dochody. Faktyczne niewykonywanie działalności gospodarczej w czasie oczekiwania na kolejne zamówienie lub w czasie ich poszukiwania nie oznacza zaprzestania prowadzenia takiej działalności i nie powoduje uchylenia obowiązku ubezpieczenia społecznego. Organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania i możliwości zgłaszania dowodów, jednakże skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na zawieszenie czy przerwanie działalności gospodarczej. Na rozprawie przed sądem I instancji skarżąca podniosła jedynie, iż z dniem [...] września 2003 r. zarejestrowała działalność gospodarczą, a już na drugi dzień ją "zawiesiła", ale na tą okoliczność nie podała żadnego dowodu. Sąd I instancji wskazał, że twierdzenia skarżącej nie można uznać za prawdopodobne, z uwagi na fakt, że [...] lutego 2004 r. skarżąca poinformowała organ o zmianie profilu swojej działalności, tym samym organ prawidłowo ustalił obowiązek podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.
Od tego prawomocnego wyroku, skarżąca wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 285a § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej: p.p.s.a.) naruszenie:
- prawa materialnego:
- art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że fakt wpisania podmiotu do ewidencji działalności gospodarczej wiąże się automatycznie z faktycznym wykonywaniem tej działalności, a w związku z tym z obowiązkowym podleganiem osoby fizycznej ubezpieczeniu zdrowotnemu;
- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nie uznaniu fakultatywności podjęcia działalności gospodarczej przez osobę fizyczną po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej;
- naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.) oraz art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 (Dz. U. nr 173, poz. 1807) oraz art. 66 ust. 1 lit. c, poprzez uznanie, że skarżąca wykonywała działalność gospodarczą, pomimo, iż faktycznie nie prowadziła w tych okresach działalności zarobkowej na własny rachunek, a także poprzez przyjęcie błędnej i odmiennej od ustalonej w wyżej wymienionych przepisach definicji działalności gospodarczej oraz przedsiębiorcy.
- art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez uznanie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2008 r., ustalającą, że J. L. w okresach od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2001 r. oraz od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, za wydaną zgodnie z prawem, choć brak było do tego podstaw prawnych i faktycznych z uwagi na nie prowadzenie przez skarżącą zarobkowej działalności gospodarczej w rozumieniu ww. przepisów prawa.
- przepisów postępowania:
- art. 48 § 2 zd. 2 p.p.s.a. przez zaniechanie wystąpienia przez Sąd do organów administracji publicznej, celem uzyskania dokumentów mających kluczowe znaczenie dowodowe, których strona sama uzyskać nie mogła, tj. zaświadczenia GUS oraz Urzędu Skarbowego w B., potwierdzających zeznania J. L. że w przedmiotowym okresie nie prowadziła działalności gospodarczej, mimo zgłaszanego przez J. L. ustnego wniosku;
- art. 6 p.p.s.a. przez zaniechanie udzielania J. L., występującej bez profesjonalnego pełnomocnika, wskazówek co do czynności procesowych w sposób dla niej zrozumiały, np. pouczenia o konieczności zgłoszenia zastrzeżeń w trybie art. 105 p.p.s.a., pomimo odmowy Sądu wystąpienia do GUS oraz Urzędu Skarbowego w B. celem uzyskania od nich dokumentów potwierdzających zeznania J. L., a niemożliwych do uzyskania przez stronę;
- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieskorzystanie przez Sąd z możliwości przeprowadzenia dowodów uzupełniających z urzędu, choć w przedmiotowym stanie rzeczy - w świetle wielokrotnej i wciąż nieprawomocnej odmowy przyznania stronie prawa pomocy w postaci ustanowienia pełnomocnika z urzędu - było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i uzasadnione okolicznościami.
Skarżąca podała, że utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia wiązałoby się z wyrządzeniem szkody majątkowej w wysokości nie niższej kilkanaście tysięcy złotych, co stanowiło będzie ustaloną przez ZUS kwotę zaległej należności wraz z odsetkami, którą J. L. musiała będzie w tym wypadku bezzasadnie zapłacić. Dotychczas ZUS nie wydał decyzji o wysokości zobowiązania skarżącej z tytułu nie opłacenia składki z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, ale jest to tylko kwestia najbliższego okresu. Z tych przyczyn fakt wyrządzenia skarżącej szkody zaskarżanym orzeczeniem jest uprawdopodobnionym w rozumieniu art. 285 e § 1 pkt 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skarżąca zaprezentowała, iż skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem w chwili obecnej jest jedynym środkiem zaskarżenia, umożliwiającym skarżącej domaganie się uchylenia skarżonego wyroku. Wyjątkowe okoliczności uniemożliwiały skarżącej zaskarżenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w drodze zwykłego środka odwoławczego tj. skargi kasacyjnej, choć sama skarżąca dopełniła wszelkich możliwych starań, aby wyczerpać normalny tryb odwoławczy. Skarżąca bezzwłocznie po wydaniu skarżonego wyroku przekazała sprawę do prowadzenia A. A. M., który podawał się za radcę prawnego i wobec istnienia przymusu adwokacko-radcowskiego, podjął się wniesienia skargi kasacyjnej. Ustanowiony pełnomocnik regularnie informował swoją klientkę o postępach w sprawie, twierdząc, iż skarga kasacyjna został przez niego sporządzona, podpisana i złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., z zachowaniem terminu. Następnie skarżąca otrzymała dwa postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oba z [...] marca 2010 r. W pierwszym z nich Sąd uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r., stwierdzając prawomocność wyroku WSA z dnia 11 grudnia 2008 r. (postanowienie to nie zostało doręczone skarżącej, jak również nie ma go w aktach sprawy). W drugim postanowieniu Sąd odrzucił skargę kasacyjną J. L., wskazując na uchybienie terminu to wniesienia jej wniesienia. Także wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, wniesiony do Sądu niezwłocznie po otrzymaniu powyższego postanowienia wraz z dopełnieniem czynności, której terminu uchybiono, tj. złożenia skargi kasacyjnej, został przez Sąd oddalony postanowieniem z dnia 10 maja 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 764/08 nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego zostały określone w art. 285d p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią skargę można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda. Podstawą skargi nie mogą być jednak zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów.
W świetle tego przepisu od wnoszącego skargę wymagane jest wykazanie naruszenia prawa o jakim mowa w tym przepisie, przy czym podstawą skargi nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów.
Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię polegającą na mylnym rozumieniu treści przepisu lub przez niewłaściwe zastosowanie (zastosowanie lub niezastosowanie określonego przepisu) polegające na tzw. błędzie subsumcji, czy niewłaściwym (wadliwym) uznaniu, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu zawartemu w danej normie prawnej (por. B. Dauter: Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 505).
W niniejszej sprawie nie wykazano, aby doszło do naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego w sposób wyżej opisany, a istota skargi sprowadza się do tego, iż stan faktyczny był inny od stanu zaakceptowanego przez Sąd, gdyż skarżąca nie wykonywała działalności gospodarczej, a zatem nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.
Jak to już wcześniej podano, naruszenia prawa materialnego nie może uzasadniać próba zwalczania ustaleń faktycznych, a nadto w świetle art. 285d p.p.s.a. podstawą skargi nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów.
Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż Sąd nie mógł naruszyć art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych "poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że fakt wpisania podmiotu do ewidencji działalności gospodarczej wiąże się automatycznie z faktycznym wykonywaniem tej działalności, a w związku z tym obowiązkowym podleganiem osoby fizycznej ubezpieczeniu zdrowotnemu", skoro w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził jedynie, że "Rozpoczęcie działalności następuje najczęściej z chwilą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i zakończone jest z chwilą wykreślenia tego wpisu", przy czym zauważył, iż wpis taki ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.
Sąd uznał, iż organ prawidłowo ustalił obowiązek podlegania skarżącej ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie tylko z tego powodu, iż skarżąca była wpisana do ewidencji działalności gospodarczej lecz dlatego że mimo stosownego wezwania organu nie przedłożyła "żadnych dowodów na zawieszenie czy przerwanie działalności gospodarczej", a więc na okoliczność, iż mimo wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie prowadziła faktycznie tej działalności. Sąd podkreślił również, że obowiązek ubezpieczenia powstaje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności i trwa do dnia jej zaprzestania.
Sąd nie naruszył też art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej, skoro zgodnie z tym przepisem przyjął, że "przedsiębiorca będący osobą fizyczną może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej".
Nie można też mówić o naruszeniu przez Sąd art. 2 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo działalności gospodarczej, art. 2 i 66 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej "poprzez uznanie, że skarżąca wykonywała działalność gospodarczą, pomimo iż faktycznie nie prowadziła w tych okresach działalności gospodarczej", gdyż jak już była o tym mowa na wstępie niniejszych rozważań zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych.
W konsekwencji braku powyższych naruszeń prawa Sąd I instancji nie mógł też naruszyć art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej (...), gdyż konsekwencją ustalenia, że skarżąca wykonywała działalność gospodarczą było orzeczenie o obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 48 § 2 zd. 2 p.p.s.a., to stwierdzić należy, iż przepis ten został dodany przez art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 215, poz. 1676), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Przepis ten nie mógł więc zostać naruszony przez Sąd, który wydał w tej sprawie wyrok 11 grudnia 2008 r., a więc przed uchwaleniem i publikacją tego przepisu.
Z kolei adresatem przepisu art. 105 p.p.s.a. są strony postępowania i nie było żadnych przeszkód, aby skarżąca zwróciła uwagę sądu na uchybienia przepisom postępowania, wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu. W ramach zaś art. 6 p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku szczegółowego instruowania strony co do wszelkich możliwych jej zachowań, a jedynie takich, bez których strona niemająca pomocy prawnej pozbawiona byłaby wpływu na toczący się proces i przez to nie mogłaby zrealizować swoich uprawnień.
W końcu, jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 p.p.s.a., to stwierdzić należy, iż przeprowadzenie przez Sąd z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów jest możliwe, jeżeli spełnione byłyby przesłanki określone w tym przepisie, a skarżąca nie zgłaszała, iż dokumentów określonych dopiero w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem kwestionowanego wyroku nie mogła sama uzyskać i w konsekwencji, iż zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 285k § 1 p.p.s.a.