Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 listopada 2018 r. o sygn. akt II GSK 1785/18 oddalił skargę kasacyjną [A.] sp. j. w O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lipca 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 20/18, którym odrzucono skargę [A.] sp. j. w O. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie zmiany koncesji na bezzbiornikowe magazynowanie gazu.
W uzasadnieniu postanowienia z 21 listopada 2018 r. NSA wskazał, że pismem z 28 marca 2017 r. [A.] sp. j. w O. (dalej: skarżąca, Spółka) złożyła wniosek o zmianę udzielonej koncesji Nr [...] z [...] maja 2012 r. na bezzbiornikowe magazynowanie gazu ziemnego, w zakresie terminu rozpoczęcia działalności objętej koncesją. Minister Środowiska decyzją z [...] grudnia 2017 r. odmówił zmiany koncesji. Pismem z 20 grudnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją, a następnie pismem z 26 marca 2018 r. wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Środowiska w związku z nierozpatrzeniem wniosku z 20 grudnia 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z [...] grudnia 2017 r. WSA w Warszawie postanowieniem z 27 lipca 2018 r., sygn. akt VI SAB/Wa 20/18 odrzucił skargę Spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalną z uwagi na niewyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. do postępowania w przedmiocie bezczynności miał zastosowanie art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że skarżąca zgodnie z treścią przywołanych przepisów, obowiązana była przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego wnieść ponaglenie do Ministra Środowiska (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.) i dopiero wówczas złożyć skargę na bezczynność. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia Spółka zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 37 § 1 i § 3 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie kwestionując pogląd, że w postępowaniu w przedmiocie bezczynności miał zastosowanie art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.), a zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego należało poprzedzić ponagleniem organu.
Opisanym na wstępie postanowieniem z 21 listopada 2018 r. o sygn. akt II GSK 1785/18, które stało się prawomocne w chwili ogłoszenia, NSA oddalił skargę kasacyjną Spółki na podstawie art. 184 p.p.s.a. NSA podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, że warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji po 1 czerwca 2017 r. jest uprzednie, tj. przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, wniesienie ponaglenia do właściwego organu. Skoro zatem skarżąca tego nie uczyniła, to należało przyjąć, że skarga w tej sprawie była niedopuszczalna, jako wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, co prawidłowo stwierdził sąd pierwszej instancji odrzucając skargę. W ocenie NSA nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów postępowania.
To postanowienie NSA z 21 listopada 2018 r. o sygn. akt II GSK 1785/18 zostało przez [A.] sp. j. w O., zakwestionowane wniesioną na podstawie art. 285a § 3 i art. 285e p.p.s.a. skargą o stwierdzenie jego niezgodności z prawem.
Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 285d p.p.s.a., Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, wynikającego z norm prawa Unii Europejskiej, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 47 zd. drugie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 37 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i rażące naruszenie prawa Unii Europejskiej, które doprowadziło do pozbawienia strony uprawnienia do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, co wynikało z przyjęcia, że skarga o stwierdzenie przewlekłości postępowania wszczyna odrębne postępowanie sądowoadministracyjne, podczas gdy jest ona elementem i skutkiem postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z 28 marca 2017 r. o zmianę udzielonej koncesji, złożonego przed dniem wejścia w życie (1 czerwca 20017 r.), a skutkiem tego brak jest podstaw do nakładania na stronę dodatkowych obowiązków nieprzewidzianych w ustawie – wedle art. 52 § 2 p.p.s.a. in fine – kierowania ponaglenia do organu administracji.
Podnosząc te zarzuty Spółka, na podstawie art. 285k § 2 p.p.s.a., wniosła o stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie jest w całości niezgodne z prawem, zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed NSA oraz zwrotu wartości opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W ocenie skarżącej objęte skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocne postanowienie NSA w sposób rażący narusza normy prawa Unii Europejskiej poprzez pozbawienie strony prawa do rozpoznania jej sprawy w rozsądnym terminie – zgodnie z art. 47 Karty Praw Podstawowych. Jednak kluczowym dla oceny niezgodności z prawem postanowienia NSA jest wadliwa ocena art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który stanowił procesową podstawę sformułowania skargi z 28 marca 2018 r., bowiem sąd rozpoznający sprawę nie ma racji, że pismo to wszczynało samodzielne postępowanie sądowoadministracyjne. Zdaniem Spółki, powołując się na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona nie inicjuje nowej sprawy.
W ocenie skarżącej nie naruszyła ona prawa poprzez niewykonanie ciążącego na niej ustawowego obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, gdyż takiego obowiązku skarżąca nie miała. Skarżąca wskazała, że: "wydanie wyroku, który zdyskwalifikował z rzekomych przyczyn natury procesowej uprawnienie strony do skorzystania ze środka dyscyplinującego organ, skutkowało utratą możliwości uzyskania przewidywanego zysku przez Spółkę (lucrum cessans). Skarżąca stwierdziła, że gdyby Minister rozpoznał wniosek o zmianę posiadanej przez Spółkę koncesji w przepisanym terminie mogłaby ona osiągnąć zysk w kwocie ponad 8 mln zł, co stanowi iloczyn zysku miesięcznego i 4,5 miesiąca.
W ocenie skarżącej jej straty wynikające z oczekiwania na rozstrzygnięcie organu wyniosły ponad 9 mln zł, a utracone korzyści łącznie wynoszą ponad 15,5 mln zł, którą to kwotę Spółka mogłaby uzyskać w obrocie. Skarżąca dodała, ze WSA w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1193/18 uchylił obie decyzje Ministra Środowiska odmawiające Spółce wnioskowanej zmiany posiadanej przez nią koncesji.
W odpowiedzi na skargę Spółki Minister Środowiska wniósł o odrzucenie skargi z powodu niespełnienia wymagań określonych w art. 285e § 1 pkt 4 p.p.s.a., względnie o jej oddalenie na podstawie art. 285k § 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu zwrócił też uwagę na niespełnienie wymogu formalnego z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2018 r. o sygn. akt II GSK 1785/18 podlega odrzuceniu.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że instytucja procesowa skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, uregulowana w Dziale VIIa ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest szczególnego rodzaju nadzwyczajnym środkiem prawnym o charakterze procesowym, służącym zaskarżeniu prawomocnego orzeczenia niezgodnego z prawem (por. L. Bagińska, Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, Warszawa 2009, s. 10-12; tak również SN w wyroku z 9 marca 2006 r., sygn. akt II BP 6/05, OSNP 2007/3-4, poz. 42).
Z art. 285a § 3 p.p.s.a. wynika, że tego rodzaju skarga co do zasady w ogóle nie przysługuje od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Powyższy przepis wyłącza zatem z zakresu zaskarżania skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z wyjątkiem sytuacji wyraźnie w nim wskazanych (por. np. postanowienia NSA: z 25 października 2012 r., sygn. akt I FNP 4/12; z 6 września 2012 r., sygn. akt I FNP 8/12). Ten wyjątek, biorąc pod uwagę nadzwyczajny charakter skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, musi być rozumiany wąsko.
Nadzwyczajny charakter skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podkreśla ustawodawca także w odniesieniu do skarg wnoszonych na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. Z art. 285a § 1 p.p.s.a. wynika mianowicie, że skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 285a § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w wyjątkowych przypadkach, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, ale tylko wówczas, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych.
Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie może zastępować, wyprzedzać ani uzupełniać skargi kasacyjnej, kierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. S. Babiarz, K. Aromiński, (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce, Lex 2015, Rozdział XIII oraz np. postanowienia NSA: z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I ONP 6/18; z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II FNP 1/18; z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I GNP 17/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu zainicjowanym skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, od którego skargę kasacyjną oddalono, dokonywałby po raz kolejny kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji, którego zgodność z prawem Naczelny Sąd Administracyjny już badał w ramach postępowania kasacyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II FNP 2/18; z 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I GNP 10/14; z 6 września 2012 r., sygn. akt I FNP 8/12).
Tym bardziej zatem skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być traktowana jako wyjątkowy instrument prawny, dopuszczalny jedynie w ściśle w ustawie określonym przypadku. Nie może bowiem dojść do sytuacji, że stanie się ona środkiem prawnym wszczynającym trzecią instancję sądową.
Nadzwyczajny charakter skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podkreśla ustawodawca nie tylko poprzez zawężenie możliwości jej wnoszenia do ściśle sprecyzowanych przypadków, ale również poprzez warunkowanie skutecznego jej wniesienia spełnieniem szczegółowych wymogów formalnych. Te wymogi formalne muszą być restrykcyjnie przestrzegane, skoro skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest wyjątkiem od fundamentalnej zasady trwałości prawomocnych orzeczeń sądowych.
Wymogi formalne skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia określone zostały w art. 285e § 1 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza szereg ustawowych elementów konstrukcyjnych takiej skargi, których – w przypadku ich niespełnienia – nie można sanować przez ewentualne wezwanie strony do uzupełnienia braków (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2018 r., sygn. akt I GNP 2/18). Skargę, która nie spełnia wymagań określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II ONP 2/11, z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I ONP 14/11 oraz z 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I ONP 16/10). Jednym z tych ustawowych wymogów jest wykazanie – stosownie do art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. – że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe.
W rozpoznawanej skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem postanowienia NSA, w ramach realizacji tego wymogu formalnego, strona ograniczyła się jedynie do lapidarnego stwierdzenia, że skarżąca nie miała możliwości kwestionowania oceny prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu z uwagi na to, że "jest ono ostateczne i oczywiście nie przysługuje od niego żaden środek odwoławczy".
Takie stwierdzenie nie może być uznane za prawidłowe spełnienie ustawowego wymogu wykazania, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe (art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a.).
Oczywiście nie ulega wątpliwości, że w drodze zwyczajnych środków odwoławczych skarżąca nie miała możliwości kwestionowania stanowiska NSA wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu. Należy podzielić prezentowany w piśmiennictwie pogląd, że jakkolwiek mogłoby się wydawać, że zbędny jest przewidziany w art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. wymóg wykazania, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe, skoro Naczelny Sąd Administracyjny w istocie dysponuje tą wiedzą, jednakże wcale tak nie jest, zwłaszcza w odniesieniu do zwrotu "i nie jest możliwe" (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WKP 2018 wyd. VII; pkt 7 komentarza do art. 285e p.p.s.a.). W zakresie możliwości wzruszenia zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych (np. w drodze wznowienia postępowania) wiedzę może mieć wyłącznie strona, a nie NSA.
Ponadto strona ta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, decydując się na wniesienie skargi, powinna mieć świadomość, że wzruszenie orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe.
A zatem skarżący wnosząc skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinien przedstawić te okoliczności w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości oraz dowieść ich istnienia i przekonująco uzasadnić (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, C.H. Beck, 5 wyd., s. 1252-1253). Niezbędne jest w szczególności przedstawienie analizy prawnej przepisów dotyczących środków zaskarżenia, których zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonego orzeczenia jest niedopuszczalne lub z innych przyczyn na pewno nie mogło odnieść skutku (por. postanowienie SN z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I CNP 111/08, Legalis). NSA podziela pogląd, że wykazanie tych okoliczności polega na ujawnieniu i przedstawieniu ich w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości oraz dowiedzeniu ich istnienia w przekonującym uzasadnieniu, w którym niezbędne jest także przedstawienie analizy prawnej przepisów dotyczących środków zaskarżenia, których zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonego orzeczenia nie jest dopuszczalne albo na pewno nie mogłoby odnieść skutku z innych powodów (zob. postanowienie SN z 30 września 2008r., II CNP 74/08, LEX nr 548810 oraz postanowienie NSA z 26 lipca 2018 r., sygn. akt I GNP 2/18).
Wywód taki będzie zbędny jedynie wówczas, gdy do skargi zostaną dołączone odpisy prawomocnych orzeczeń wskazujących, że zastosowanie innych środków procesowych okazało się nieskuteczne (np. odpis prawomocnego postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej lub wyroku o oddaleniu skargi o wznowienie postępowania). Prawidłowe odniesienie się do analizowanego wymogu formalnego uchroni stronę przed pochopnym (przedwczesnym, a tym samym niedopuszczalnym) wniesieniem skargi w sytuacji, w której ma jeszcze możliwość skorzystania z innych środków zaskarżenia (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., op. cit.).
Tego wymogu formalnego skarżąca nie dopełniła. Wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi nie wykazała, że skorzystała z nadzwyczajnego środka zaskarżenia jakim jest wznowienie postępowania, albo że nie było lub nie jest to możliwe, gdyż wznowienie postępowania w sprawie zakończonej zaskarżonym orzeczeniem jest niedopuszczalne ze względu na rodzaj zaskarżonego orzeczenia, albo zarzuty przeciwko temu orzeczeniu nie mieszczą się w podstawach skargi o wznowienie postępowania. Tylko w następstwie przeprowadzenia takiego wywodu prawnego skarżąca spełniłaby obowiązek wykazania, że wzruszenie zaskarżonego orzeczenia nie tylko nie było, ale nie jest możliwe (por. postanowienie SN z 28 lutego 2006 r., sygn. akt I CNP 79/08, Lex nr 560493).
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca Spółka nie wykazała wystarczająco przesłanki z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. Brak w rozpoznawanej skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia NSA wykazania tej przesłanki, stanowi brak elementu konstrukcyjnego tej skargi, co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 285h § 1 p.p.s.a., jako niespełniającej wymagań określonych w art. 285e § 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 285h § 1 w zw. z art. 285e § 1 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
O zwrocie uiszczonego od skargi wpisu sądowego w wysokości 200 zł Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 i art. 285l p.p.s.a.