Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.).
Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GPS 1/16 złożył D. G., działając w oparciu o art. 285a § 3 p.p.s.a. i zaskarżając orzeczenie w części, tj. w zakresie pkt 1 niniejszej uchwały oraz wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia w zaskarżonej części.
Zaskarżonej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucono rażące naruszenie norm prawa Unii Europejskiej, tj. rażąco błędną wykładnię art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L z 1998 r. Nr 294, s. 37 ze zm.; powoływanej dalej jako: dyrektywa 98/34/WE), wyrażającą się w przyjęciu, że bezskuteczność nineotyfikowanych Komisji Europejskiej przepisów technicznych nie ma charakteru bezwzględnego i nie wpływa na dopuszczalność stosowania innych przepisów prawa krajowego, które prowadzą do rezultatu niezgodnego z prawem UE.
W uzasadnieniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wskazano na treść art. 285a p.p.s.a. oraz stwierdzono, że podstawę wniesienia tej skargi może stanowić wyłącznie naruszenie norm prawa UE o rażącym charakterze. Skarżący podniósł, iż rażące naruszenie norm prawa, to naruszenie oczywiste, bezsporne, ewidentnie odbiegające od danej normy, pozostające w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i przez to mające charakter nadzwyczajny. Naruszenie prawa unijnego przez sąd krajowy może polegać m.in. na niezastosowaniu przez sąd bezpośrednio skutecznego przepisu prawa unijnego, który w zawisłej przed sądem sprawie powinien znaleźć zastosowanie, lub też np. na zastosowaniu prawa krajowego sprzecznego z prawem unijnym albo zastosowaniu prawa krajowego w sposób, który jest nie do pogodzenia z oczekiwaniami prawa unijnego.
Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała NSA jest niezgodna z dyrektywą 98/34/WE, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 8 ust. 1 cytowanej dyrektywy, z której wynikałoby, że obowiązek odmowy stosowania nienotyfikowanego przepisu technicznego nie ma charakteru bezwzględnego, a nadto sądy krajowe nie są zobowiązane pominąć wszelkich innych przepisów krajowych, których zastosowanie skutkowałoby rezultatem niezgodnym z prawem UE. W ocenie skarżącego, tak rażąco odmienna wykładnia musi skutkować uznaniem orzeczenia za rażąco sprzeczne z prawem UE, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł przesądzić o skutkach nieprzeprowadzenia procedury notyfikacji przepisów technicznych. Obowiązkiem organów krajowych, w tym sądów, jest przestrzeganie i stosowanie się do regulacji unijnej, której zmiana na gruncie prawa krajowego nie jest dopuszczalna.
Wnoszący skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały NSA stwierdził również, że z przedmiotową uchwałą wiąże się ryzyko poniesienia przez niego znacznej szkody w wysokości kilkuset tysięcy. Skarżący wskazał bowiem, że prowadzi działalność na szeroką skalę, posiada dziesiątki urządzeń do gier i zatrudnia wielu pracowników. Skutkiem zaskarżonej uchwały będzie zaś utrzymywanie przez wojewódzkie sądy administracyjne kar nakładanych przez organy celne na podstawie ustawy o grach hazardowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niewątpliwie przepis art. 285a § 3 p.p.s.a., zdanie pierwsze - stanowiąc wyjątek od zasady, że od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, dopuszcza możliwość wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń tego sądu, gdy niezgodność ta wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej.
Orzekając w sprawie niniejszej NSA wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 285k § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia w razie braku podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem. Znaczy to, że oddalenie skargi możliwe jest tylko w razie merytorycznego rozpoznania sprawy (co do istoty) i stwierdzenia w jego wyniku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem.
Treść art. 285h § 1 p.p.s.a. przewiduje zaś, że Naczelny Sąd Administracyjny odrzuca /.../ skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, jeżeli ulegała ona odrzuceniu przez sąd niższej instancji, skargę wniesioną po upływie terminu, skargę niespełniającą wymagań określonych w art. 285e § 1, jak również skargę z innych przyczyn niedopuszczalną. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie podnosi się, że okoliczności, z powodu których skarga może być oceniona przez NSA jako "niedopuszczalna z innych przyczyn", mogą mieć zarówno charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy.
Oceniając dopuszczalność wniesienia niniejszej skargi należy zatem zbadać, czy złożony środek zaskarżenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w ogóle przysługiwał. W tym kontekście szczególną uwagę należy zwrócić na rodzaj zaskarżonego orzeczenia. Nie można bowiem nie odnieść się do kwestii, iż zaskarżona przedmiotową skargą została uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie zaś z treścią art. 285a § 3 p.p.s.a., jak wskazano powyżej, skarga od orzeczeń NSA stanowi wyjątek i jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Podkreślenia jednak wymaga, iż w zdaniu trzecim tego przepisu ustawodawca stwierdził, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Przedstawiona regulacja ma zatem zasadnicze znaczenie w odniesieniu do stwierdzenia dopuszczalności wniesionej skargi o stwierdzenie niezgodności. Zaskarżona uchwała NSA nie może bowiem zostać uznana za orzeczenie, od którego przysługuje skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, bowiem nie jest to w żadnej mierze orzeczenie wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Nie może też ujść uwadze, że zaskarżona uchwała została wydana na skutek wniosku Prezesa NSA i została podjęta w celu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego o charakterze abstrakcyjnym, niezwiązanym z żadną konkretną sprawą indywidualną zawisłą przed sądem administracyjnym. Uchwała ta nie stanowi więc orzeczenia wydanego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Mając na uwadze przedstawione okoliczności stwierdzić więc należy, że wniesiona skarga o stwierdzenie niegodności z prawem jest niedopuszczalna z innych przyczyn o charakterze przedmiotowym. Za spełnioną NSA uznał przesłankę określoną w treści art. 285h § 1, co pozwalało, po uznaniu skargi za niedopuszczalną, na jej odrzucenie nie zaś na oddalenie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 285h § 1, z uwzględnieniem art. 285i oraz art. 285j p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia zawarte w punkcie 2 sentencji wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.