Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako NSA) wyrokiem z dnia 31 lipca 2013 r. o sygn. akt II GSK 551/12, orzekając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 26 października 2011 r. o sygn. akt III SA/Kr 133/11 oddalającego skargę Z. B. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Relacjonując stan sprawy NSA wskazał, że kwestią sporną była prawidłowość doręczenia Z. B. decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] listopada 2010 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z akt sprawy wynika, że decyzję odebrał A. O. 4 listopada 2010 r. Dyrektor uznał, że przesyłkę skutecznie doręczono w trybie art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., regulującym doręczenie zastępcze. W rozumieniu tego przepisu A. O. był dorosłym domownikiem i skoro decyzja organu I instancji została skutecznie mu doręczona 4 listopada 2010 r., natomiast odwołanie wniesiono 19 listopada 2010 r., to czynności tej dokonano z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Dyrektor oparł się w tym zakresie na adnotacjach poczynionych na "Potwierdzeniu odbioru" decyzji, podpisanym przez A. O., siostrzeńca strony skarżącej. Z wymienionych powodów Dyrektor, działając na podstawie art. 134 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W opisanym stanie faktycznym WSA nie dopatrzył się naruszenia prawa i utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, natomiast NSA oddalił skargę kasacyjną Z. B. od tego wyroku, podzielając stanowisko Sądu, że w stanie sprawy zaistniało doręczenie zastępcze przewidziane w art. 43 k.p.a.
Sąd kasacyjny zaakceptował pogląd, że pokwitowanie przesyłki odbioru pisma przez dorosłego domownika jest następstwem aktu woli i stanowi uzewnętrznienie podjęcia woli oddania pisma adresatowi. NSA podkreślił także, że status domowników adresata pisma w rozumieniu art. 43 k.p.a. mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólnie gospodarstwo domowe. Za bez znaczenia dla wyniku sprawy uznał NSA prowadzenie przez siostrzeńca skarżącego wspólnego gospodarstwa domowego i zamieszkiwanie w innym mieszkaniu tego samego domu. Na marginesie NSA zauważył, że skarżący nie polemizował w skardze kasacyjnej z uwagą organu, że to właśnie A. O. od wielu lat odbierał przesyłki kierowane do skarżącego, a doręczenie zastępcze w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 4 listopada 2010 r. Jak wyjaśnił NSA, doręczenie zastępcze przewidziane w art. 43 k.p.a. stwarza domniemanie prawne doręczenia przesyłki, które może być wprawdzie obalone, ale ciężar obalenia tego domniemania spoczywa na skarżącym, a w tym zakresie skarżący nie przedstawił w istocie żadnych dowodów. Powyższe oraz fakt złożenia odwołania dnia 19 listopada 2010 r. (tj. dzień po upływie obowiązującego terminu) oznaczały brak podstaw do podważenia kontrolowanego wyroku.
Z. B. wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższego wyroku NSA i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zarzucając wyrokowi naruszenie:
- przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, art. 185 § 1 w zw. z art. 193 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30) w zw. z art. 41 oraz 47 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE z dnia 14 grudnia 2007 r. C 303, s. 1 ze zm.) oraz art. 4 ust. 3 TUE oraz 43 k.p.a. poprzez oddalenie skargi kasacyjnej, mimo że zaskarżony wyrok WSA w K. został wydany z naruszeniem prawa unijnego tj. w oparciu o przepisy prawa krajowego niezgodne z prawem unijnym: przepisami TUE oraz Karty Praw Podstawowych UE, a polegającym na pozbawieniu skarżącego (gwarantowanego przez prawo unijne) prawa dwuinstancyjnego postępowania i rozpoznania sprawy przez niezawisły Sąd, podczas gdy zgodnie z art. 4 ust. 3 TUE oraz utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, sąd administracyjny powinien z urzędu wziąć pod uwagę naruszenie prawa unijnego, a w wyniku stwierdzenia sprzeczności prawa krajowego z prawem unijnym odmówić zastosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym, a w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok WSA w K. i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi;
- przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, art. 185 § 1 w zw. z art. 193 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 41 oraz 47 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 4 ust. 3 TUE oraz art. 43 k.p.a. poprzez oddalenie skargi kasacyjnej, mimo że zaskarżony wyrok WSA w K. został wydany z naruszeniem prawa unijnego, na podstawie przepisów krajowych niezgodnych z Kartą Praw Podstawowych UE tj. przepisów, które pozbawiają skarżącego prawa wysłuchania go przez organ II instancji ze względu na zaniedbania osób trzecich (brak wskazania rzeczywistej daty odbioru korespondencji), a w dalszej kolejności prowadzą do pozbawienia skarżącego prawa dwuinstancyjnego postępowania i rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd (jej aspektu materialnego, a nie formalnego), podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE, NSA powinien z urzędu wziąć pod uwagę naruszenie prawa unijnego przez WSA w K. oraz organy administracji publicznej, co obligowało NSA do uwzględnienia istniejącej sprzeczności pomiędzy prawem krajowym a unijnym, a w dalszej kolejności wyciągnięcia konsekwencji z zaistniałej sprzeczności zgodnych z prawem unijnym, a polegających na odmowie zastosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym, a w rezultacie uchyleniu kontrolowanego wyroku WSA w K. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 285a § 3 p.p.s.a. skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie przysługuje od orzeczeń NSA, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia NSA traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi.
Na wstępie wypada przypomnieć, że NSA rozpoznaje skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw, co wynika z art. 285j p.p.s.a. Skargę tego rodzaju można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, które spowodowały niezgodność orzeczenia z prawem, gdy przez jego wydanie stronie wyrządzona została szkoda, przy czym skargi nie można wywodzić w oparciu o zarzuty dotyczące ustalenia faktów czy oceny dowodów (art. 285d p.p.s.a.).
Skarga Z. B. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych i podlega oddaleniu.
W kwestionowanej przedmiotową skargą sprawie wywołanej skargą kasacyjną Z. B., istota problemu sprowadzała się do oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 43 k.p.a., a w konsekwencji do uznania, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] listopada 2010 r. odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Wnoszący skargę o niezgodność wyroku NSA z prawem, Z. B. upatruje tej niezgodności w rażącym, jak twierdzi, naruszeniu przez sąd kasacyjny art. 43 k.p.a. Zdaniem skarżącego art. 43 k.p.a. jest sprzeczny z art. 4 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 41 oraz 47 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych. Zdaniem skarżącego, sąd kasacyjny powinien był dostrzec niezgodność art. 43 k.p.a. ze wskazanymi wyżej przepisami unijnymi i z tego powodu odmówić jego zastosowania; wskazany przepis k.p.a. narusza, jak twierdzi skarżący, gwarantowane traktatowo prawo do dwuinstancyjnego postępowania i do rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd. Oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w K. z dnia 26 października 2011 r. o sygn. akt III SA/Kr 133/11 wyrządziło skarżącemu szkodę, ponieważ został pozbawiony należnych mu płatności rolniczych, a wzruszenie wyroku z dnia 31 lipca 2013 r. nie było i nie jest możliwe w drodze innych środków prawnych.
NSA, rozpatrując wniesioną na podstawie art. 285f § 1 p.p.s.a. skargę o niezgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem unijnym, stwierdza że zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w skardze przepisów unijnych, tym bardziej nie może być mowy o rażącym ich naruszeniu, a tylko taka postać naruszenia norm prawa Unii Europejskiej uzasadnia uwzględnienie skargi na podstawie art. 285k § 2 p.p.s.a.
Mając na względzie warunek dopuszczalności skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej w trybie art. 285a § 3 p.p.s.a., jakim jest powołanie się na niezgodność orzeczenia z normami Unii Europejskiej, stwierdzić należy, że warunek ten został formalnie spełniony. Traktat o Unii Europejskiej, którego przepisy powołane zostały w podstawie skargi o niezgodność, stanowi źródło pierwotnego prawa wspólnotowego, określając podstawowe zasady na jakich funkcjonuje Unia Europejska. Jednak, co należy podkreślić, przepisy TUE nie są zdolne do wywołania skutku bezpośredniego (nie przyznają obywatelom Unii praw podmiotowych) i mają co do zasady deklaratywny charakter. Oparcie skargi o niezgodność orzeczenia NSA z prawem unijnym wyłącznie na przepisie TUE będzie bezskuteczne.
Skarżący, stawiając zarzut niezgodności z prawem unijnym, odwołał się ponadto do przepisów art. 41 i 47 Karty Praw Podstawowych (KPP lub Karta), której prawa, wolności i zasady uznaje Unia, stosownie do art. 6 ust. 1 TUE. Wśród tych praw jest prawo każdego do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii (art. 41 ust. 1 i ust. 2 KPP) oraz prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem (art. 47 tiret pierwsze KPP). Co istotne, a na co nie zwrócił uwagi skarżący, jak stanowi art. 6 ust. 1 tiret trzecie TUE prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII Karty (art. 51 – 53) regulującymi jej interpretację i zastosowanie oraz z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, określających źródła tych postanowień. Jak wynika z art. 51 ust. 1 Karty, jej postanowienia mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii oraz do Państw Członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE, z którego wynika jednoznacznie, że wymóg poszanowania praw podstawowych dotyczy państw członkowskich tylko, gdy działają w obszarze prawa wspólnotowego. Przytaczając tezę jednego z wyroków TSUE – "wymóg poszanowania praw podstawowych w ramach wspólnotowego porządku prawnego wiążący jest dla państw członkowskich, gdy wykonują one regulacje wspólnotowe" (wyrok z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C-292/97, LEX nr 82754).
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że NSA w kwestionowanej niniejszą skargą sprawie, badał jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia procesowego i nie stosował żadnych norm prawa unijnego, a orzekając oparł się wyłącznie na przepisach prawa krajowego. Sąd ten prawidłowo zastosował art. 184 p.p.s.a., a także prawidłowo ocenił zastosowanie art. 43 k.p.a. uznając, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia zastępczego.
Równocześnie, mając na uwadze zarzuty skargi o niezgodność wyroku sądu kasacyjnego z prawem oraz ich uzasadnienie, NSA wyjaśnia, że skarga taka nie służy rozpoznaniu sprawy co do istoty niejako w trzeciej instancji sądowej. Skarga, o której mowa, może być oparta, jak to już wyżej zaznaczono, wyłącznie na rażącym naruszeniu przez ten sąd norm prawa Unii Europejskiej, a nie na polemice z legalnością istnienia danej instytucji prawnej, a mowa tutaj o art. 43 k.p.a. przewidującym doręczenie zastępcze. Należy przy tym zauważyć, że ta przyjęta ustawą Kodeks postępowania administracyjnego instytucja prawna obwarowana jest określonymi warunkami, czyniącymi zastępczy sposób doręczenia wyjątkowym. Wykazanie przez stronę postępowania naruszenia któregokolwiek z warunków powoduje, że doręczenie zastępcze upada. Warto zauważyć, że skarżący nie próbował obalić domniemania doręczenia w trybie art. 43 k.p.a., nie wnosił też o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, zaś niewykorzystanie przysługujących skarżącemu środków prawnych nie może w żadnym razie uzasadniać poglądu o naruszaniu przez art. 43 k.p.a. prawa do ponownego rozpoznania sprawy lub prawa do sądu. Wymienione zasady stanowią wartości gwarantowane Konstytucją RP (art. 45 ust. 1 i art. 78), bez potrzeby odwoływania się do standardów europejskich. Dodać można, że instytucja doręczenia zastępczego, rozpatrywana na tle podobnych rozwiązań przyjętych w innych krajach Unii Europejskiej, nie odbiega od standardów europejskich procedur administracyjnych. Wskazując za Z. Kmieciakiem i M. Królikowską-Olczak, (rozdział V. Postępowania administracyjnego w Europie, Wolters Kluwer, wyd. 2, Warszawa 2010, str. 148), wg rozwiązania przyjętego w Finlandii: "Doręczenie zastępcze polega na oddaniu pisma osobie, która zobowiązuje się do przekazania go adresatowi. Może nią być m.in. osoba zamieszkująca wspólnie z adresatem, która ukończyła 15 lat, jego pracodawca lub przedstawiciel pracodawcy". Natomiast w Hiszpanii przewidziano, że "Jeżeli doręczenia dokonuje się w miejscu zamieszkania strony, która nie jest chwilowo obecna, można akt doręczyć osobie obecnej w miejscu zamieszkania po sprawdzeniu jej tożsamości, jeśli podjęła się doręczenia." (zob. K. Defecińska-Tomczak, rozdział IX., ibidem, str. 234). Podobna konstrukcja procesowa przewidziana jest także w prawie estońskim (zob. A. Skóra, rozdział IV., ibidem, str. 122).
Doręczenie zastępcze ustanowione w art. 43 k.p.a. ma umożliwiać organowi skuteczne doręczenie pisma i dalsze prowadzenie postępowania, przy czym przewidziane tym przepisem warunki doręczenia zastępczego sprawiają, że instytucja ta nie stoi w sprzeczności z postulowanym w prawie unijnym prawem do dobrej administracji.
W tym stanie rzeczy wobec braku podstawy do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem oraz stosownie do treści art. 285k § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.