Postanowienie NSA z 23 lutego 2017 r., II GPP 3/17

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi O. D. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie

Sprawa

w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2693/15 ze skargi O. D. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasad i trybu przyznawania stypendium sportowego postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek

Uzasadnienie

W dniu 16 stycznia 2017 r. (data prezentaty) do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga na przewlekłość postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SA/Wa 2693/15, złożona przez O. D. Skarżący wniósł o stwierdzenie naruszenia jego prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, tj. o stwierdzenie przewlekłości postępowania, której skarga dotyczy, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

W uzasadnieniu, oprócz argumentów odnoszących się do meritum sprawy, skarżący wskazał, że charakter sprawy nie wymagał w jego ocenie podzielenia złożonej w czerwcu 2015 r. skargi na kilka odrębnych postępowań sądowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga na przewlekłość postępowania nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1259 ze zm.) wynika, że strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania).

Skarga podlega uwzględnieniu, jeżeli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 tej ustawy).

Dla uwzględnienia skargi konieczne jest zatem ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym oraz, że zwłoka ta jest nieuzasadniona.

Ocena ta powinna uwzględniać terminowość i prawidłowość czynności podejmowanych przez Sąd, a także charakter sprawy, zachowanie stron, a w szczególności strony, która zarzucała przewlekłość postępowania. Nie może być ona oderwana od obowiązku sądu rozpoznawania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznawanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach. Szybkość orzekania nie może bowiem stanowić przeszkody we właściwym funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości. Ocena, czy wystąpiła przewlekłość postępowania jest dokonywana na podstawie obiektywnych i ustawowych kryteriów w odniesieniu do realiów faktycznych i prawnych danej sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FPP 11/11, oraz postanowienie NSA z dnia 8 maja 2012 r., II FPP 3/12). Na marginesie wskazać należy, iż o naruszeniu jednej z podstawowych zasad postępowania (rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie), określonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP decyduje nie sam upływ czasu, ale nieuzasadnione przewlekanie procesu (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 15 stycznia 2003 r., II AKz 3/03, Wokanda 2004/3/44; wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 lipca 2015 r. 72287/10).

Stosownie do § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. (Dz.U. z 2015, poz. 1177) - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, sprawy wniesione do sądu rozpoznaje się na rozprawie według kolejności ich wpływu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast stosownie do § 33 ust. 1 tego rozporządzenia po wniesieniu skargi do sądu przewodniczący wydziału orzeczniczego niezwłocznie bada, czy skarga czyni zadość wymaganiom formalnym i czy został uiszczony wpis, a w razie potrzeby wzywa do usunięcia braków formalnych oraz do uiszczenia wpisu, chyba że został złożony wniosek o przyznanie prawa pomocy.

Zasada rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oznacza, że sprawa wniesiona później nie może być rozpoznana przed rozpoznaniem spraw, które zostały wniesione do Sądu wcześniej, chyba że zachodzi podstawa do szybszego rozpoznawania spraw, które mogą wynikać, albo wprost z przepisów ustawy, które określają terminy rozpoznawania spraw przez sąd, albo też z przepisów regulujących tryb postępowania umożliwiający rozpoznanie sprawy poza kolejnością. Ma to szczególne znaczenie w sprawach, w których stopień faktycznej i prawnej zawiłości nie jest znaczny, a ich charakter prawny i znaczenie dla strony przemawia za szybszym rozpoznaniem sprawy. Takie możliwości stwarza zarządzenie rozpoznania sprawy poza kolejnością, jeżeli strona przedstawi powody uzasadniające rozpoznanie sprawy poza kolejnością (§ 32 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Na marginesie należy zauważyć, że skarżący nie złożył wniosku o wcześniejsze rozpoznanie sprawy z uwagi na jej szczególne okoliczności, co z kolei wykluczało zastosowanie przez Sąd przyspieszonego trybu rozpoznania sprawy.

Jak wcześniej zostało wskazane postępowanie przewlekłe to takie, które m. in. trwa dłużej, niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd bada terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd, w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga na przewlekłość została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (art. 2 ust. 2 powołanej ustawy).

Ustawa nie określa wprost jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę, co oznacza, że badanie przewlekłości postępowania powinno być dokonane przy uwzględnieniu obiektywnych przesłanek, a nie poprzez wskazanie sztywnego okresu dla dokonania danej czynności.

W orzecznictwie wskazuje się, że pewna wskazówka wynika z art. 14 ustawy który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływie 12 miesięcy (...) od daty wydania przez sąd orzeczenia, o którym mowa w art.

12. Oznacza to, iż ustawodawca uznał za przewlekłe postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy (por. postanowienie NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., II GPP 7/11).

W stanie faktycznym sprawy w dniu 12 czerwca 2015 r. skarżący złożył skargę do Urzędu m.st. Warszawy, która (wraz z odpowiedzią organu) wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) w dniu 9.07.2015 r.

Skarga zaskarżała dwie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 września 2009 r. nr LXII/1921/2009 w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy oraz stypendiów sportowych m.st. Warszawy "Nadzieja Olimpijska" dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym oraz z dnia 9 maja 2013 r. nr LIV/1575/2013 w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m.st. Warszawy.

Wobec czego WSA podjął następujące czynności:

W dniu 14 października 2015 r. WSA skierował sprawy na posiedzenie niejawne celem zbadania dopuszczalności wniesienia skargi (k. 56).

W dniu 20 października 2015 r. sprawa została wpisana do repertorium

VI SA/Wa i wezwano stronę do uiszczenia wpisu od skargi 300 zł (k. 1 i 57).

W dniu 28 października 2015 r. WSA wydał zarządzenie o wypożyczeniu akt Prokuraturze Rejonowej Warszawa - Śródmieście (k. 60).

W dniu 30 października 2015 r. strona uiściła wpis od skargi 300 zł (k. 64).

W dniu 10 listopada 2015 r. Prokuratura Rejonowa Warszawa - Śródmieście zwróciła akta sprawy do WSA (k. 65).

W dniu 22 grudnia 2015 r. WSA uznał, że sprawa jest gotowa do wyznaczenia terminu (k. 67).

W dniu 17 marca 2016 r. został wyznaczony termin rozprawy na dzień 28 kwietnia 2016 r. (k. 68).

W dniu 12 maja 2016 r. WSA wydał wyrok oddalający skargę w całości (k. 102).

W dniu 1 czerwca 2016 r. został wysłany stronie odpis wyroku wraz z uzasadnieniem (k. 121).

W dniu 11 lipca 2016 r. została złożona skarga kasacyjna (k. 128).

W dniu 28 lipca 2016 r. strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej (k. 139).

W dniu 12 sierpnia 2016 r. strona uzupełniła ww. braki (k. 141).

W dniu 21 września 2016 r. - po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej – akta zostały przekazane do NSA wraz ze skargą kasacyjną (k. 145).

W dniu 12 stycznia 2017 r. wpłynęła skarga na przewlekłość WSA (k. 152), zadekretowana w NSA w dniu 17 stycznia 2017 r.

Biorąc pod uwagę chronologię czynności podjętych przez WSA do momentu wydania wyroku, tj. do dnia 12 maja 2016 r., a także po tej dacie brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania.

Podjęte przez Sąd czynności były niezbędne do nadania sprawie biegu w celu jej rozpoznania.

Nie można też zarzucić WSA niepodejmowania przez dłuższy czas czynności, co ewentualnie mogłoby wskazywać na zwłokę w załatwieniu sprawy. Odstępy czasu między czynnościami Sądu mieszczą się w granicach zwykłego procedowania nad sprawą, przy uwzględnieniu, że w tym samym czasie WSA podejmował szereg innych czynności związanych ze sprawami, jakie były prowadzone przed tym Sądem. Od dnia 14 października 2015 r., kiedy to sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne celem zbadania dopuszczalności wniesienia skargi, w każdym miesiącu Sąd dokonywał czynności (nawet po kilka), w tym z udziałem skarżącego (wezwanie do uiszczenia wpisu).

Z tych też względów okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy przez WSA, w związku z brakiem uzasadnionego wniosku strony o rozpoznanie sprawy poza kolejnością, nie można uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Oceniając działania WSA należy też wziąć pod uwagę, że załatwienie sprawy strony nie mogło wpływać na pogorszenie w tym względzie sytuacji prawnej innych skarżących.

Ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest bowiem zależne jedynie od upływu czasu i subiektywnych odczuć skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur. Przewlekłość jest bowiem pojęciem, które oznacza, że jakieś zdarzenia czy stany są nadmiernie rozciągnięte w czasie, rozwleczone i przedłużają się. Jest to pojęcie względne, a zatem zawsze musi być odnoszone do konkretnych realiów sprawy i przyjętego trybu postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt I FPP 12/13). Jedynie nadmierne odstępstwa od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności sądowych, prac i procedur mogą być uznawane za tworzące stan nieuzasadnionej zwłoki, o jakim mowa w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt II S 26/05, LEX nr 151808). Skoro pojęcie przewlekłości postępowania nie jest zależne wprost od długości toczącego się postępowania, to tym samym nie można dokonywać ocen wyłącznie przez pryzmat czasu, jaki upłynął od momentu wniesienia danego środka prawnego do momentu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia.

Zauważyć też trzeba, że fakt korzystania przez strony postępowania z przysługujących im uprawnień procesowych może wiązać się z koniecznością podejmowania dodatkowych działań sądów (np. wezwania do uzupełnienia braków skargi, dokonania opłaty przez stronę, rozpoznania wniosku w sprawie pomocy prawnej, wypożyczenie akt przez prokuraturę, czy też rozpoznania środków zaskarżenia przez NSA), które również mają wpływ na wydłużenie się czasu trwania postępowania, co samo w sobie żadną miarą nie może być uznane za bezczynność sądu, a jedynie jest oczywistą konsekwencją wykorzystywania przez strony określonych instrumentów prawnych.

Odnosząc się do argumentu podniesionego w skardze na przewlekłość, mającego potwierdzić fakt przewlekłego prowadzenia postępowania przez Sąd

I instancji, w kwestii nieuzasadnionego rozdzielenia skargi strony na kilka postępowań, to wypada zauważyć, że zawarte w niej zarzuty dotyczyły kilku odrębnych uchwał Rady Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie stypendiów sportowych, a więc kilku spraw w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2016 r. Dz.U., poz. 718 ze zm.).

Artykuł 3 § 2 p.p.s.a. wyznacza zasadniczy zakres kontroli sądów administracyjnych, a pośrednio też przedmiot sprawy. Sąd zgodnie z art. 111 § 2 p.p.s.a. ma możliwość zarządzenia połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku, co nie zmienia faktu, że mamy do czynienia z samodzielnymi sprawami sądowoadministracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt FSK 1561/04; POP 2006, Nr 5, poz. 81).

Podkreślenia wymaga również to, że w art. 111 § 2 p.p.s.a. jako przesłankę połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia, wskazano wyłącznie pozostawanie tych spraw ze sobą w związku. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał, jaki charakter ma mieć ów związek.

Zgodnie z definicją słownikową jedno z wielu znaczeń pojęcia "związek" oznacza stosunek między rzeczami, zjawiskami itp. połączonymi ze sobą w jakiś sposób (http://sjp.pwn.pl). Należy zatem dojść do wniosku, że ustawodawca pozostawił sądowi administracyjnemu daleko idącą swobodę w dokonywaniu połączenia kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia. Przy czym, co należy podkreślić, jedna i wyłączna przesłanka związku pomiędzy sprawami odnosi się zarówno do łącznego rozpoznania oraz do łącznego rozstrzygnięcia.

W realiach dotyczących rozpatrywanej skargi niewątpliwie zachodził związek podmiotowy, ten sam skarżący oraz ten sam organ, którego uchwały zostały zaskarżone. Sprawy te dotyczą tej samej materii, a mianowicie stypendium sportowego, niemniej jednak odrębnych stanów prawnych, co nakazywało z kolei rozdzielić je do osobnych postępowań. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego co do zasady jest jedna sprawa, natomiast połączenie do wspólnego rozpoznania a także rozstrzygnięcia oddzielnych spraw sądowoadministracyjnych, o czym stanowi art. 111 § 2 p.p.s.a., ma usprawniać postępowanie, a nie je komplikować (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 376). Z tego też powodu zostało to pozostawione do swobodnego uznania Sądu i zasadniczo decyzja w tym zakresie nie podlega ocenie z punktu widzenia przewlekłości postępowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, orzekł jak w sentencji.