Postanowienie NSA z 26 lipca 2022 r., II GPP 9/22

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 26 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi I. S. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie

Sprawa

w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 805/22 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lutego 2022 r. nr KOA/128/Op/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania

Skład

Sędzia NSA Wojciech Kręcisz przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Gabriela Jyż przewodniczący
Sędzia del. WSA Izabella Janson przewodniczący

Uzasadnienie

W piśmie z dnia 4 marca 2022 r. I. S. złożyła skargę na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki w sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt I SA/Wa 805/22.

Następnie pismem z dnia 12 lipca 2022 r. opisała stan sprawy i wskazała, że "...działanie sądu administracyjnego, mnożenie każdego dokumentu razy dwa, sugeruje tworzenie drugiej kopii akt, więc fałszowanie ich, a także robienie bałaganu w aktach, by były nieczytelne i w oczywisty sposób jest działaniem mającym na celu przeciąganie sprawy w czasie".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga strony na przewlekłość postępowania nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.

75. wynika, że strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż jest to konieczne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego.

Stwierdzenie tak zdefiniowanej przewlekłości postępowania, a mianowicie zaistnienia podstaw do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 tej ustawy) następuje przy uwzględnieniu standardów wynikających z Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 1 ust. 3 ustawy) oraz wymaga w szczególności oceny terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie – która wymaga uwzględnienia łącznego dotychczasowego czasu postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona – a także charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania (art. 2 ust. 2 ustawy).

Dla uwzględnienia skargi konieczne jest zatem ustalenie, że w postępowaniu sądowym nastąpiła zwłoka oraz, że zwłoka ta jest nieuzasadniona. Innymi słowy, nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Zwłaszcza gdy podkreślić, że wymóg rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki nie oznacza wymogu niezwłoczności jej rozstrzygnięcia.

Tym samym, ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonywana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych w sprawie czynności, jak i stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, który zawsze jest przecież zindywidualizowany.

Jednocześnie, ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu – jakkolwiek bowiem wymóg zachowania "rozsądnego terminu" rozpoznania sprawy jest skorelowany z czasem trwania postępowania, to jednak sam czas trwania postępowania nie stanowi samoistnego kryterium dla stwierdzenia przewlekłości (por. W. Gontarski, Glosa do wyroków ETPC z dnia 27 maja 2014 r., 32327/10 i 40988/09, Lex/el. 2014), albowiem co do zasady przewlekłość jest pojęciem względnym i zawsze musi być odnoszona do konkretnych realiów sprawy i przyjętego trybu postępowania, co w tym kontekście oznacza, że jedynie nadmierne odstępstwa od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności sądowych, prac i procedur mogą być uznawane za tworzące stan nieuzasadnionej zwłoki – ani też od subiektywnych odczuć skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I FPP 2/09 oraz postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt II S 26/05).

Stąd też, za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a względność ta oznacza, że w każdym przypadku musi być ono odnoszone do realiów konkretnej sprawy. To one bowiem, mają decydujące znaczenia dla oceny ziszczenia się określonych przywołaną ustawą podstaw uwzględnienia skargi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku ziszczenia się przesłanek przewlekłości postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2022 r., którą została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji o umorzeniu w całości postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Przytaczając okoliczności uzasadniające żądanie skargi na przewlekłość postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w zakresie odnoszącym się do zarzutów adresowanych wobec Sądu, w relacji do daty nadania skargi na wymienioną decyzję ostateczną (4 marca 2022 r.) strona skarżąca odwołuje się do okoliczności kontaktu telefonicznego z Sądem w dniu 19 kwietnia 2022 r. – który, jak zdaje się wynikać z uzasadnienia skargi, nie był satysfakcjonujący – zaś w piśmie uzupełniającym z dnia 12 lipca 2022 r. (data wpływu 15 lipca 2022 r., data przekazania do Izby Gospodarczej NSA 20 lipca 2022 r.) – relacjonując przy tym i krytycznie oceniając przebieg postępowania przed organami administracji publicznej – podnosi ponadto okoliczność wystąpienia z adresowanym do niej wezwaniem do podania numeru PESEL, które otrzymała w dniu 27 maja 2022 r. (i które wykonała w dniu 2 czerwca 2022 r.), a które jej zdaniem było zbędne, albowiem nr PESEL znajdował się w aktach sprawy – a mianowicie był uwidoczniony wytłuszczonym drukiem w treści decyzji, którą zaskarżyła – co, jej zdaniem, prowadzi do wniosku o niepotrzebnym mnożeniu każdego dokumentu, a ponadto sugeruje tworzenie drugiej kopii akt, "[...] robieniu bałaganu w aktach, by były nieczytelne [...]", co "[...] w oczywisty sposób jest działaniem mającym na celu przeciągnięcie sprawy w czasie."

Przedstawione przez stronę okoliczności nie uzasadniają twierdzenia o zaktualizowaniu się przesłanek oceny odnośnie do przewlekłości w postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zainicjowanego skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2022 r.

Jeżeli bowiem, jak podniesiono na wstępie, ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu – albowiem sam czas trwania postępowania nie stanowi samoistnego kryterium dla stwierdzenia przewlekłości – a co do zasady sama przewlekłość jest pojęciem względnym i zawsze musi być odnoszona do konkretnych realiów sprawy oraz – co trzeba podkreślić – przyjętego trybu postępowania, to w tym właśnie kontekście trzeba stwierdzić – abstrahując już nawet od tego, że nie sposób jest wnioskować o wadliwości działania WSA w Warszawie, w tym o przewlekłości w jego działaniu, w oparciu o relację z kontaktu telefonicznego – że tryb postępowania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W relacji do treści przepisów szczegółowych tej ustawy – o czym mowa dalej – trzeba stwierdzić, że z akt sprawy wynika, że skarga strony z dnia 4 marca 2022 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2022 r. – która wpłynęła do organu administracji w dniu 8 marca 2022 r. – wraz z odpowiedzią organu na tę skargę i aktami administracyjnymi, wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 1 kwietnia 2022 r.

Została więc ona przekazana sądowi administracyjnemu właściwemu do jej rozpatrzenia z zachowaniem terminu 30 dni, o którym mowa w art. 54 § 2 p.s.a.a., co jedocześnie oznacza, gdy uwzględnić w tej mierze pośredni tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego (art. 54 § 1 p.p.s.a.), że nie sposób jest w tym zakresie zasadnie zarzucać WSA w Warszawie wadliwość działania, w tym w szczególności przewlekłość postępowania.

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że w dniu w dniu 4 kwietnia 2022 r., skarga strony na wymienioną decyzję wpłynęła do Wydziału I tego Sądu, jako właściwego do nadania jej biegu i rozpatrzenia, a następnie w dniu 6 kwietnia 2022 r. – a więc niezwłocznie – wydane zostało zarządzenie wstępne (sprawa została wpisana do rep. I SA/Wa 805/22, symbol 6329, przedmiot – umorzenie postępowania; został wyznaczony sędzia sprawozdawca).

Ponadto, w odpowiedzi na stanowisko strony trzeba wyjaśnić, że skarga – aby można jej było nadać bieg, a tym samym, aby można ją było uznać za wniesioną skutecznie – podlega wstępnej kontroli w zakresie odnoszącym się do jej wymogów formalnych. Z przepisu art. 57 § 1 p.p.s.a. wynika, że powinna ona czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a w tej mierze przepis art. 46 § 2 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi, że w przypadku, gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie, powinno ono zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku.

Brak podania przez skarżącą nr PESEL skutkował więc wydaniem przez Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie zarządzenia z dnia 6 maja 2022 r. wzywającego do usunięcia wymienionego braku formalnego skargi.

Wobec treści przywołanych przepisów prawa oraz ich charakteru, nie sposób jest więc podjętego na ich podstawie działania oceniać w sposób, w jaki proponuje to strona skarżącą.

O jego celowości, czy też zbędności nie sposób jest bowiem wnioskować na podstawie argumentu, że nr PESEL był uwidoczniony w zaskarżonej decyzji. Z punktu widzenia przywołanych przepisów prawa oraz aktualizacji przesłanek ich stosowania zasadnicze znaczenie miało bowiem to, że wymienionym numer nie został podany w skardze wniesionej do sądu administracyjnego, co zobowiązywało do podjęcia działań zmierzających do usunięcia braków pierwszego pisma w sprawie.

Co więcej działanie, którego zasadność podważa strona – wbrew jej stanowisko – nie służyło i nie służy celom, na które wskazuje, a mianowicie mnożeniu dokumentów, dublowaniu (multiplikowaniu) akt, czy też ich fałszowaniu lub uczynieniu z nich nieuporządkowanego i nieczytelnego zbioru. Tak bowiem nie jest, co w kontekście odnoszącym się do znaczenia konsekwencji wynikających z tzw. porządkującej funkcji procedury uznać należy za, aż nadto oczywiste.

Podobnie jak i to, że działanie polegające na wezwaniu strony do usunięcia braków formalnych skargi nie zmierzało i nie zmierza – jak twierdzi strona – "do przeciągania sprawy w czasie", lecz do stworzenia warunków umożliwiających skuteczne nadanie biegu skardze strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2022 r., a w konsekwencji merytoryczne jej rozpoznanie. Taki był bowiem właśnie rzeczywisty cel działania, którego zasadność kwestionuje strona skarżąca.

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że nie zaktualizowały się określone przepisem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki przesłanki uznania postępowania prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie ze skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2022 r., za postępowanie prowadzone przewlekle.

Jak bowiem podkreślono na wstępie, ocena zaistnienia stanu przewlekłości postępowania wymaga analizy charakteru podejmowanych w sprawie czynności oraz zindywidualizowanego ze swej istoty charakteru stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy, w której postępowanie się toczy. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić, że ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu, albowiem sam czas trwania postępowania nie stanowi samoistnego kryterium dla stwierdzenia przewlekłości

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki orzekł, jak w sentencji postanowienia.

----------------------- 2