Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpatrzeniu skargi "D." L.E., L. B. Sp.j. w P., działając na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., wyrokiem z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 896/05 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieokazanie wykresówek lub dokumentu wskazującego na nieprowadzenie pojazdu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na uchybienie ze strony organu odwoławczego, który w wyniku niedopatrzenia lub niedbalstwa, poprzez nierozpatrzenie odwołania w części kary związanej z brakiem wykresówek M.I., wydał decyzję częściową, chociaż z akt administracyjnych wynika, iż miała ona załatwiać sprawę w całości.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji zaskarżonej w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wys. 17.100 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu:
- - uchylił zaskarżoną decyzję, w kwestionowanym zakresie, odnośnie do oznaczenia nazwy przedsiębiorcy i zmienił ją na "D.L.E., L.G. spółka jawna",
- - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary za nieokazanie, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przypisanych do M.I., D.J., M.K., A. O., M.S., T. Ż..
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji zasadnie nałożył na skarżącą karę pieniężną za brak wykresówek wymienionych powyżej kierowców.
"D." L.E., L.G. Sp.j. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 10 ust. 3 Umowy Europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe, sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086) oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrowych w transporcie drogowym przez przyjęcie, iż przepisy Umowy nakazują przechowywanie wykresówek w każdym przypadku, a nie tylko w przypadku kierowców oraz zastosowanie przepisu rozporządzenia, nieobowiązującego w dacie zatrzymania oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niedokonanie oceny przedstawionych przez skarżącą oświadczeń kierowców i ich przesłuchanie oraz nieustalenie dlaczego nie dano wiary tym dowodom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 647/06 oddalił skargę "D." L.E., L. G. Sp.j. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
W ocenie Sądu, skarżąca wnosząc odwołanie w postępowaniu administracyjnym, nie kwestionowała nieokazania wykresówek, lecz podnosiła okoliczności, które jej zdaniem wyjaśniały, dlaczego w przypadku poszczególnych kierowców tego rodzaju dokumentów nie mogło być. Dowodem na nieprowadzenie pojazdu były oświadczenia poszczególnych kierowców. Organ jednak nie uwzględnił tychże dowodów, czym, zdaniem skarżącej, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd I instancji podał, że z art. 10 ust. 3 Umowy wynika, iż zapisy urządzenia rejestrującego, tzw. wykresówki, powinny być przez przedsiębiorcę realizującego międzynarodowy transport drogowy przechowywane przez okres 12 miesięcy od daty ostatniego zapisu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że nie znajduje uzasadnienia prawnego wymóg przechowywania wykresówek osób, które jako kierowcy jeżdżą sporadycznie bądź nie są zatrudnieni na stanowisku kierowcy. Zgodnie z art. 1 pkt j Umowy, kierowcą jest każda osoba otrzymująca wynagrodzenie lub nie, która kieruje pojazdem, nawet w ciągu krótkiego czasu oraz każda osoba, która znajduje się w pojeździe, aby kierować nim w razie potrzeby. Odmiennie więc, niż twierdzi skarżąca, brak jest w przywołanej regulacji prawnej rozróżnienia na kierowców stałych i takich, którzy kierują pojazdem sporadycznie. Z uwagi na uregulowanie w umowie międzynarodowej kwestii obowiązku przechowywania przez przedsiębiorców wykresówek przez wymagany tą umową okres, bezzasadny jest w ocenie Sądu zarzut, iż zaskarżona decyzja przywołuje przepisy nieobowiązującego skarżącą w dacie kontroli i okresie kontrolowanym rozporządzenia Rady (EWG).
Art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nakazuje przedsiębiorcom przechowywanie wykresówek, ułożonych w odpowiednim porządku, przez co najmniej rok po ich użyciu, a na wniosek kierowców wydawanie kopii wykresówek, które są okazywane lub przekazywane na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. WSA podał, że z dniem 1 maja 2004 r., tj. w dniu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, całe rozporządzenie weszło do polskiego porządku prawnego. Przywołanie przez organ nieobowiązującego skarżącą w okresie kontrolowanym przepisu, co wynikało zapewne z daty wydania decyzji, w której rozporządzenie już stosowano, nie może stanowić o wadliwości decyzji, jeśli obowiązek przechowywania wykresówek wynikał z innego aktu prawnego.
Sąd zauważył także, że w kontrolowanym okresie obowiązywała w polskim systemie prawnym ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.), która w art. 31 ust. 2 nakładała na pracodawców obowiązek przechowywania zapisów z urządzeń kontrolnych (dla pojazdów wyposażonych w przyrządy kontrolujące okresy prowadzenia pojazdu) przez okres co najmniej 12 miesięcy po ich wykorzystaniu i udostępniania kopii tych zapisów kierowcom na ich wniosek, a także okazywanie lub wydawanie zapisów z urządzeń kontrolnych na żądanie osób uprawnionych do przeprowadzania kontroli.
W konkluzji Sąd uznał, że z przywołanych przepisów wynikał obowiązek przechowywania przez skarżącą wykresówek wszystkich osób kierujących w jej przedsiębiorstwie pojazdami, którymi realizowano transport drogowy, przez okres 12 miesięcy od dnia ostatniej rejestracji. Jednakże skarżąca uchybiła temu obowiązkowi w odniesieniu do siedmiu kierowców, co wykazane zostało podczas przeprowadzonej kontroli w prowadzonej w siedzibie przedsiębiorstwa. Wobec nieprzedstawienia przez skarżącą wymaganych wykresówek bądź zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu wszystkich osób kierujących pojazdami, przy jednoczesnym obowiązku legitymowania się przez przedsiębiorcę takimi dokumentami wynikającym z przywołanych już wyżej przepisów, organ miał obowiązek nałożyć na skarżącą spółkę karę na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). oraz zgodnie z I.p. 1.11.11. pkt 1a) załącznika do tej ustawy.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności wskazywanych przez skarżącą art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej (nazwanej "skargą") "D." L.E., L.G. Sp.j. w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 lit. j) w związku z art. 6 i art. 10 Umowy Europejskiej z dnia 1 lipca 1970 r. przez przyjęcie, iż kierowcą jest każda osoba, która kieruje pojazdem, nawet w ciągu krótkiego okresu czasu, gdy faktycznie istotne znaczenie dla pojęcia kierowcy kierującego pojazdem, w ciągu krótkiego okresu czasu ma okres prowadzenia, o jakim mowa w art. 6 Umowy, a nadto, że Umowa ta reguluje przewozy międzynarodowe, a nie krajowe, co miało miejsce w sprawie.
- 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez powołanie jako podstawy przepisów nieobowiązujących w dacie zdarzenia, a mianowicie rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Umowa dotyczy wyłącznie transportu międzynarodowego, a nie krajowego, tym samym − z uwagi na to, że sprawa dotyczy transportu krajowego − umowa ta nie powinna mieć w sprawie zastosowania. Gdyby nawet przyjąć możliwość zastosowania umowy, to nie można, zdaniem skarżącej, podzielić poglądu, że ma ona zastosowanie we wszystkich przewozach.
Zdaniem strony, porównanie art. 6 ust 1 z art. 1 lit. j) Umowy prowadzi do wniosku, że za kierowcę można uznać osobę, która kieruje pojazdem przez dzienny okres prowadzenia (najwyżej 9 h), po którym następuje przerwa dla odpoczynku. W jej ocenie kierowcy, którym zarzucano brak wykresówek nie byli kierowcami w rozumieniu art. 6 ust. 1 umowy.
Skarżąca wskazała również na naruszenie przepisów postępowania przez to, że Sąd I instancji przyjął, że rozporządzenie EWG obowiązuje od dnia 1 maja 2004 r., jednak nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo że powołane rozporządzenie stanowiło podstawę jej wydania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy podzielić pogląd, że w sprawie nie miało zastosowania rozporządzenie Rady Unii Europejskiej z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz.UE.L.85.370.8 ze zm.), które w przypadku Polski i nowych państw członkowskich weszło w życie z dniem 1 maja 2004 r., lecz okoliczność ta nie miała istotnego znaczenia w sprawie. Wprawdzie organ II instancji w zaskarżonej decyzji powołał się na powyższe rozporządzenie, lecz Sąd I instancji odnosząc się do tego zarzutu trafnie stwierdził, iż to uchybienie nie mogło stanowić o wadliwości decyzji, skoro obowiązek przechowywania wykresówek wynikał z innego aktu prawnego, a mianowicie art. 31 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 123, poz. 1354 ze zm.). Na tę też ustawę powołał się organ I instancji w decyzji z dnia [...] marca 2004 r.
Zgodnie z art. 31 ust. 2 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców, zapisy z przyrządów kontrolnych oraz kart drogowych pracodawca przechowuje przez okres co najmniej dwunastu miesięcy po wykorzystaniu i udostępnia ich kopie na wniosek kierowców, których one dotyczą. Zapisy te są okazywane lub wydawane na żądanie każdej osoby upoważnionej do przeprowadzenia kontroli.
Ponadto przepisy tej ustawy miały zastosowanie do kierowców zatrudnionych w ramach stosunku pracy oraz innych kierowców wykonujących przewozy drogowe, a nie tylko do kierowców wykonujących prace w transporcie międzynarodowym (art. 1 ust. 1 ustawy).
Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut wskazania wadliwej podstawy prawnej byłby uzasadniony tylko wówczas, gdyby na skarżących nałożono karę za zaniechanie określonych czynności przewidzianych w art. 14 ust. 2 rozporządzenia RUE z dnia 20 grudnia 1985 r., a nie przewidzianych w art. 31 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001 r., lecz taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Wynika to w sposób jednoznaczny z porównania treści powyższych przepisów wymienionych w obydwu aktach prawnych.
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut, iż w sprawie nie mogła mieć zastosowania umowa AETR z dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), gdyż Umowa ta dotyczy wyłącznie transportu międzynarodowego, a nie krajowego, to stwierdzić należy, iż strona skarżąca posiadała licencję Nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy (akta administracyjne), a z zatrudnionymi kierowcami zawierała umowy o pacę, określając miejsce wykonywania pracy "zgodnie ze zleceniem pracodawcy" czy też "siedziba firmy − teren kraju i Europy".
Poza tym, ta Umowa weszła w życie w stosunku do Polski po złożeniu przez nią dokumentu ratyfikacyjnego dnia 10 stycznia 1993 r. Opublikowana w Dzienniku Ustaw z 1999 r. Nr 94 pod poz. 1087 dnia 24 listopada 1999 r. zgodnie z art. 91 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej od tego dnia stała się częścią krajowego porządku prawnego. Jednak do stosowania norm prawa międzynarodowego w prawie krajowym nie wystarcza samo wprowadzenie ich do systemu, muszą być one dodatkowo tak sformułowane, aby można było je stosować i przestrzegać oraz egzekwować (vide: Małgorzata Masternak-Kubiak − Przestrzeganie prawa międzynarodowego w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2003, s. 232 i 233). W art. 10 ust. 1 Umowy Europejskiej umawiające się strony wyraźnie postanowiły, że każda z nich zarządzi na swoim terytorium instalowanie i używanie przyrządu kontrolnego o określonych w tym przepisie wymaganiach.
Obowiązek przechowywania wykresówek przez okres 12 miesięcy od daty ostatniej rejestracji i przedstawiania na żądanie służb kontrolnych, o których stanowi art. 10 ust. 3 Konwencji, związany został z obowiązkiem instalowania i używania przyrządów kontrolnych spełniających wymogi art. 10 ust. 1, który to obowiązek każda z umawiających się stron miała wprowadzić na swoim terytorium w czasie przez siebie wybranym. W Polsce, obowiązek kontrolowania okresów prowadzenia pojazdu, czasu trwania innej pracy oraz okresy wypoczynku na podstawie zapisów przyrządu kontrolnego wprowadziła ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców.
Również mocą tej ustawy wprowadzony został obowiązek przechowywania zapisów z przyrządów kontrolnych i udostępniania ich na żądanie osoby uprawnionej do kontroli. Dla przedsiębiorców wymagania te stały się wiążące z dniem 1 października 2002 r., a więc przed datą kontroli i wydania decyzji z dnia [...] marca 2004 r.
W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zaś żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.