Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę L. Z. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za uzasadnione.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
mocą decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T. przyznano skarżącemu L. Z. rentę strukturalną.
W związku z nieprzekazaniem przez skarżącego wszystkich użytków rolnych, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylono decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Wniesione przez stronę odwołanie nie zostało uwzględnione. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w G. decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r. skargę oddalił.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach renty strukturalnej w wysokości 12.640,56 zł, która to decyzja została skutecznie doręczona w dniu 12 lipca 2013 r., po dwukrotnym awizowaniu przesyłki zawierającej wymienione rozstrzygniecie. Wobec braku wpłaty Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. wystawił tytuł wykonawczy, który został przekazany Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w T. celem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
W związku z wniesionymi przez skarżącego zarzutami, kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. uznał je za uzasadnione skutkiem, czego organ egzekucyjny umorzył, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., prowadzone przez siebie postępowanie.
Wskutek wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r., Prezes ARiMR objętym skargą postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji wskazując w motywach, że należność może ulec przedawnieniu z dniem 1 stycznia 2019 r.
Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że ograniczała się ona do nieuwzględnienia zarzutu przedawnienia.
Wskazując na treść art. 74 ust. 1, 3, 4 i 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych rozporządzeniem Rady WE nr 1782/2003 i WE nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady WE nr 479/2008 (Dz. UE. L. 2004.141.18, dalej: rozporządzenie 796/2004), Sąd I instancji stwierdził, że decydujące znaczenie miała regulacja zawarta w ust. 5 powołanego przepisu, gdyż za datę pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności należało uznać fakt wydania i doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T.. Została ona prawidłowo doręczona skarżącemu, a jej motywy wskazywały na przesłanki, jakimi kierował się organ uchylając własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd przypomniał, że decyzja to została uznana za niewadliwą tak przez organ odwoławczy, jak też WSA w G..
Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, nie można było przyjąć, jak domagał się skarżący, że za pierwsze zawiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności należało uznać decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nakazującą zwrot nienależnie pobranych płatności. Była ona bowiem konsekwencją decyzji z dnia [...] lipca 2009 r.
Reasumując, Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organu II instancji, że przewidziany w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, tak w zakresie upływu 4 bądź 10 lat między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, nie został naruszony.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
L. Z. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez WSA w W. obowiązki rozpoznania sprawy w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, w szczególności braku merytorycznego rozpoznania zarzucanego w skardze naruszenia art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004;
- II. przepisów postępowania, art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności naruszenia art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004;
- III. prawa materialnego, art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że data odebrania decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. oraz odmowie przyznania renty strukturalnej stanowi datę, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, tj. datę pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności;
- IV. przepisów postępowania, art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez przyjęcie, iż termin przedawnienia obowiązku zwrotu należności pobranej płatności upływa w dniu 1 stycznia 2009 r. w sytuacji gdy termin ten upłynął w dniu 30 czerwca 2009 r. w związku z faktem, że za pierwsze zawiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności należy uznać datę z dnia 25 czerwca 2013 r. nakazującą zwrot nienależnie pobranych płatności nie zaś decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. oraz odmowie przyznania renty strukturalnej, gdyż ta ostatnia decyzja nie określa zwrotu jakich płatności musi dokonać beneficjent;
- V. przepisów postępowania, art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 polegające na jego niezastosowaniu a w efekcie nieposłużeniu się pojęciem przekazania gospodarstwa rolnego sformułowanego w przywołanym rozporządzeniu jako sprzedaży, dzierżawy lub jakiegokolwiek innego podobnej rodzaju transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że skarżący w dniu modyfikacji wniosku o przyznanie renty strukturalnej nie spełniał wymogów do jej uzyskania.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów od autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w punktach I, II i V petitum skargi kasacyjnej, w ramach których jej autor wskazuje na pominięcie i nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich postawionych w skardze zarzutów, w tym przede wszystkim dotyczących art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, odnoszącego się do przekazania gospodarstwa.
Powołany przepis określa, że dla jego celów, "przekazanie gospodarstwa" oznacza sprzedaż, dzierżawę lub jakikolwiek inny podobny rodzaj transakcji w odniesieniu do danych jednostek produkcyjnych (pkt a); "przekazujący" oznacza rolnika, którego gospodarstwo jest przekazywane innemu rolnikowi (pkt b); "przejmujący" oznacza rolnika, na rzecz którego gospodarstwo jest przekazywane (pkt b). Zawiera zatem definicje istotne dla przyznania pomocy podmiotowi ubiegającemu się o taką pomoc – wpływające lub warunkujące przyznanie określonej pomocy bądź odmowy jej udzielenia.
W niniejszej sprawie, przedmiotem sprawy administracyjnej nie jest kwestia przyznania bądź odmowy przyznania skarżącemu pomocy w postaci renty strukturalnej, a więc spełnienia bądź niespełnienia warunków koniecznych do jej uzyskania, lecz kwestia zasadności podniesionych w postępowaniu egzekucyjnymi przez skarżącego zarzutów, które dotyczyły wyłącznie postępowania egzekucyjnego stanowiącego następstwo decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalającej stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach przyznanej, a następnie cofniętej renty strukturalnej.
Jakkolwiek wymieniona decyzja oraz prowadzone w jej następstwie postępowanie egzekucyjnej miały związek z rozstrzygnięciami zapadłymi w sprawie administracyjnej dotyczącej renty strukturalnej przyznanej skarżącemu mocą decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. i uchylonej decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., którą to odmówiono przyznania stronie renty, to nie była to korelacja pozwalająca na dokonanie przez Sąd I instancji kontroli, w ramach przedmiotowej sprawy egzekucyjnej, rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot rentę strukturalną. Nie było zatem rzeczą Sądu I instancji dokonywanie oceny zarzutów sformułowanych w skardze, które odnosiły się do przywołanego art. 74 ust. 1 rozporządzenia 796/2004. Mogły one zostać, bowiem podniesione w ramach kwestionowania decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lipca 2009 r. oraz decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G. z dnia [...] października 2009 r., gdyż w odniesieniu do tych rozstrzygnięć mogła być podnoszona kwestia prawidłowości bądź nieprawidłowości przekazania gospodarstwa rolnego jako warunku uzyskania renty strukturalnej.
Tym samym nie można zarzucić Sądowi I instancji, że w toku prowadzonego postępowania, dokonując kontroli postanowień Prezesa ARiMR i Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T., dopuścił się on naruszenia przepisów procesowych wymienionych w rozpatrywanych zarzutach.
Brak jest podstaw do stwierdzenia, aby naruszony został przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji wydał wyrok w granicach sprawy określonych jej przedmiotem, którym było postępowanie egzekucyjnej i zasadność podniesionych w nim przez skarżącego zarzutów.
Nie doszło również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis nakłada na sądy obowiązek w zakresie uzasadnienia wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zawarł, bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia wszelkie niezbędne elementy wymienione w powołanym przepisie, pozwalające w sposób klarowny na odkodowanie motywów, jakimi kierował się podczas kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia orzekając o oddaleniu wywiedzionej na nie skargi.
Nie są również zasadne zarzuty sformułowane w punkcie III i IV skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, poprzez naruszenie art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004, że w sprawie błędnie przyjęto, która z decyzji organu determinowała datę pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności. Zauważyć należy, że zarówno same zarzuty jak i motywy zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie odnoszą się wyłącznie do regulacji zawartej w art. 73 ust. 5 rozporządzenia.
Przepis ten stanowi, że obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.
Autor skargi kasacyjnej w jej motywach wywodzi, że użyte w powołanym przepisie określenie "danej płatności" powinno być rozumiane jako konkretna ustalona płatności, udzielona w przeszłości – płatność w określonej wysokości, a nie tylko płatność określonego rodzaju. Podniósł także, że koniecznym jest odróżnienie przyznania prawa do renty strukturalnej od faktycznej płatności tejże renty. Na tej podstawie uznał, że w przypadku skarżącego datą wyznaczającą początek terminu przedawnienia był dzień płatności środków z tytułu renty strukturalnej, a więc dzień 30 czerwca 2009 r., który upływał z dniem 30 czerwca 2013 r. W konsekwencji, zdaniem kasatora, rozstrzygnięciem organu, które należało uznać za powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze przyznanej mu płatności, była decyzja z dnia 25 czerwca 2013 r. ustalająca skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że użyte w przywołanym przepisie określenie "danej płatności" należy rozumieć jako konkretnie ustaloną płatność, nie tylko w aspekcie jej rodzaju, ale również jej wysokości. Wynika to z faktu, że dana, ściśle określona płatność jest przyznawana w drodze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, jako konkretne i indywidualne uprawnienie podmiotu (beneficjenta) do otrzymywania, w wyniku spełnienia określonych w przepisach prawa warunków, płatności w określonej wysokości.
W niniejszej sprawie "daną płatnością" była przyznana skarżącemu renta strukturalna. Prawo do jej otrzymania strona uzyskała, co sam kasator przyznaje, mocą decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Oznaczało to, że od dnia prawomocności tego rozstrzygnięcia skarżący został objęty rentą strukturalną i posiadał uprawnienie do jej pobierania w określonej wysokości.
Płatność renty strukturalnej na rzecz skarżącego nastąpiła natomiast w dniu 30 czerwca 2009 r., co jest w sprawie niesprzeczne i co powoduje, jak również trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, że od tej właśnie daty należało liczyć początek biegu obu terminów określonych, w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Przepis ten jasno bowiem określa, że obowiązek zwrotu (...) nie ma zastosowania jeśli okres między datą płatności a datą pierwszego powiadomienia (...).
Kluczowym w sprawie jest, wobec treści art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, data pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności.
Kasator wywodzi, że za pierwsze powiadomienie uznać należało decyzję z dnia 25 czerwca 2013 r. ustalającą wysokość nienależnie pobranych płatności w ramach renty strukturalnej, gdyż dopiero ta decyzja jako ustalająca kwotę płatność podlegającej zwrotowi spełniała wymogi zawiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności.
Stanowiska tego nie można podzielić.
Za pierwsze powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, w rozumieniu powołanego powyżej przepisu, uznać bowiem należy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., którą Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. uchylił swoją poprzednią decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej oraz odmówił mu przyznania tejże renty. W motywach decyzji organ w sposób klarowny wskazał na przyczyny uchylenia rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2008 r. oraz przesłanki odmowy przyznania stronie renty strukturalnej. Było to niespełnienie przez Lecha Zarembę warunków określonych w § 6 ust. 1 i § 19 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.) z uwagi na stwierdzony stan faktyczny w zakresie koniecznych do spełnia warunków umożliwiających uzyskanie renty strukturalnej.
Niewątpliwym jest zatem, że decyzja ta w swej istocie informowała skarżącego o przyczynach, dla których przyznanie mu renty strukturalnej było nieuzasadnione, a co z kolei powodowało konieczność wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzedniej decyzji przyznającej stronie tą płatność oraz odmowę jej przyznania.
Zauważyć również należy, że decyzja z dnia 25 czerwca 2013 r., w której określono skarżącemu wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, w treści uzasadnienia nie zawierała motywów wskazujących na przesłanki pozbawienia strony prawa do tego rodzaju świadczenia. Zawiera, bowiem wyłącznie opis dotychczasowego przebiegu sprawy, który implikował konieczność ustalenia określonej kwoty, jaką skarżący dotychczas pobrał oraz sposób, wraz przywołaniem stosowanych regulacji prawnych, ustalenia wysokości tejże kwoty, a więc faktycznej sumy pieniężnej, jaką skarżący zobowiązany będzie przekazać (zwrócić) na rzecz organu.
Nie ma wobec powyższego racji autor skargi kasacyjnej, że za pierwsze powiadomienie uznać należało wskazaną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., którą ustalono wyłącznie wysokość kwoty nienależnie pobranej płatności, jako rozstrzygnięcia wskazującego na konkretną płatności uznaną przez organ za nieuzasadnioną. Podkreślić raz jeszcze należy, że powiadomieniem o nieuzasadnionym charakterze danej płatności była decyzja z dnia [...] lipca 2009 r., którą wyeliminowano uprawnienie skarżącego do płatności, jaką była renta strukturalna oraz odmówiono mu tej płatności. Decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r. była natomiast konsekwencją rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2009 r. i jako taka nie zawierała jakichkolwiek wskazań odnośnie podstaw uznania płatności za nieuzasadnioną. Stanowiła wyłącznie rozstrzygnięcie ustalające wysokość nienależnie pobranej płatności podlegającej zwrotowi. Nie mogła tym samym być powiadomieniem w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004.
Reasumując, za prawidłowe uznać należy motywy Sądu I instancji, które stały się podstawą stwierdzenia niewadliwości stanowiska organu w zakresie doręczenia pierwszego powiadomienia skarżącego kasacyjnie o nieuzasadnionym charakterze danej płatności przed upływem zarówno dziesięciu jak i czterech lat od daty płatności.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.