Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 [...] 2013 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie; stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.
Decyzją z dnia 17 [...] 2012 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] złotych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
W piśmie z dnia 29 [...] 2012 r. (data nadania 30 [...] 2012 r.), sporządzonym na druku firmowym [...] sp. z o.o. S. w P., złożony został - nazwany odwołaniem - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją, podpisany przez P. K. Pismem z dnia 20 [...] 2012 r., na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "k.p.a.", skarżący został wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez przedłożenie oryginału lub potwierdzonej zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a kopii pełnomocnictwa, z którego wynikać będzie, że osoba, która podpisała powyższy wniosek jest umocowana do działania w imieniu skarżącego będącego stroną postępowania w tej sprawie – w terminie 7 dni pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności w/w wniosku. Jednocześnie wezwano skarżącego do przedłożenia w tym terminie dowodu uiszczenia opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.
Powyższe wezwanie zostało zwrócone organowi jako dwukrotnie awizowane, nie podjęte w terminie.
Postanowieniem z dnia 28 [...] 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wymienionego powyżej wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podał, że skarżący nie zastosował się do wezwania do usunięcia braków formalnych wymienionego wniosku, albowiem nie przedłożył wyznaczonym terminie oryginału lub potwierdzonej zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a. kopii pełnomocnictwa, które umożliwiałoby osobie podpisanej pod wymienionym wnioskiem, reprezentowanie skarżącego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, skarżący podniósł, że kara została nałożona bezpodstawnie i wniósł o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych, niż wskazane w skardze powodów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że tryb w jakim następuje wezwanie do usunięcia braku formalnego określa art. 64 § 2 k.p.a. i organ w tym trybie wezwał do usunięcia wskazanego braku z tym, że pouczając o skutkach nieuzupełnienia tego braku, od stosowania przywołanego przepisu odstąpił, stosując w jego miejsce rygor, którego przepis ten nie przewiduje. Stosownie bowiem do przywołanego przepisu nieusunięcie braków, do usunięcia których wnoszący podanie/wniosek został wezwany, skutkuje pozostawieniem podania czy wniosku bez rozpatrzenia, a nie jak wskazał w pouczeniu organ stwierdzeniem jego niedopuszczalności.
Sąd I instancji wskazał również, że organ odczytując treść wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonał tej czynności pobieżnie, bez wymaganej art. 77 § 1 k.p.a. wnikliwości i staranności. Zdaniem Sądu, świadczy o tym – niezasadne jego zdaniem - przyjęcie przez organ, że wniosek złożony przez P. K. wniesiony został w imieniu Z. P., w sytuacji, gdy wniosek ten sporządzony został na druku firmowym [...] sp. z o.o. S., w której skarżący, jako kierowca był zatrudniony, a w jego treści wskazano "w związku z decyzją i nałożeniem kary na naszego kierowcę Z. P. składamy odwołanie od nałożonej decyzji". Taka treść wskazanego pisma procesowego, wskazywała zdaniem Sądu I instancji na to, iż to wymieniona spółka, a nie P. K. działając jako pełnomocnik skarżącego, z wnioskiem tym wystąpiła. Obowiązkiem organu było zatem zbadanie legitymacji spółki do złożenia tego wniosku.
Tym samym, zdaniem Sądu brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wzywania skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku przez złożenie stosownego pełnomocnictwa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 33 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ czyniąc skarżącego adresatem zaskarżonego postanowienia niewłaściwie uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w jego imieniu przez P. K., który wniosek podpisał, co oznacza, że organ działał bez wymaganej wnikliwości i staranności, gdyż w ocenie Sądu z treści wniosku wynikało, że wniosek składała spółka, wobec czego brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie stosownego pełnomocnictwa, podczas gdy w ocenie organu w świetle faktu sporządzenia i podpisania wniosku przez P. K. oraz jego treści, z której wynikało, iż jest ono wnoszone w imieniu skarżącego, ponieważ nie zgadza się on z nałożeniem na niego kary za stwierdzone naruszenia, nie sposób oczekiwać od organu działania niezgodnego z prawem i przyjęcia założenia, że wniosek składa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która będąc osobą prawną, w świetle oczywistej treści przepisu art. 33 § 1 k.p.a. nie może działać jako pełnomocnik strony;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 33 § 1, art. 64 § 2, art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a., przejawiające się w bezpodstawnym założeniu przez Sąd I instancji, że gdyby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w sposób prawidłowy pod względem formalnym, a więc przez osobę powołaną do reprezentowania spółki, to obowiązkiem organu było zbadanie legitymacji spółki do jego złożenia, przy czym skoro - zdaniem Sądu - legitymowanym do złożenia wniosku jest tylko strona postępowania, to jego wniesienie przez osobę prawną skutkować musiało jego niedopuszczalnością, podczas gdy czynienie tego rodzaju założeń bez wezwania skarżącego do wykazania umocowania osoby, która podpisała przedmiotowy wniosek, nakazywałoby niejako z góry uznać działanie tych osób za niezgodne z prawem, bez możliwości usunięcia braków pisma w sposób określony w art. 64 § 2 k.p.a.;
z ostrożności procesowej zarzucono jednocześnie:
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 64 § 2, art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ błędnie uznał, że uzasadnieniem dla stwierdzenia niedopuszczalności przedmiotowego wniosku jest również nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braku formalnego wniosku, które w ocenie Sądu I instancji winno skutkować li tylko pozostawieniem podania bez rozpatrzenia, podczas gdy w sytuacji, kiedy pomimo prawidłowego wezwania strona nie usunęła braków wniosku w terminie i nie przedłożyła pełnomocnictwa dla osoby, która działa w jej imieniu, organ odwoławczy powinien stosownie do treści art. 134 k.p.a. wydać postanowienie o niedopuszczalności takiego wniosku, skoro środek ten złożyła osoba niemającą do tego legitymacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że postanowienie to nie jest zgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powodem tej oceny było zakwestionowanie przez Sąd I instancji możliwości zastosowania przez organ administracji w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, tj. do nieusunięcia w wyznaczonym terminie braku formalnego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisu art. 134 k.p.a., a w konsekwencji brak podstaw do stwierdzenia kontrolowanym postanowieniem – wobec niewykonania wezwania do usunięcia w wyznaczonym terminie braku pisma - niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji Głównego Inspektora Transportu z dnia 17 [...] 2012 r. Zwłaszcza w sytuacji, gdy – jak podkreślił to Sąd I instancji – wezwanie do usunięcia braków wymienionego wniosku nastąpiło w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., a organ odstąpił od stosowania rygoru określonego tym przepisem.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika ponadto, że sytuacji, gdy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy sporządzony został na druku firmowym spółki zatrudniającej stronę postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, to według Sądu I instancji przyjąć należało, że z wnioskiem tym wystąpiła spółka, a nie osoba, która wniosek ten, jako pełnomocnik strony podpisała, a skoro tak, to obowiązkiem organu - w sytuacji uznania, że wniosek ten czyni zadość warunkom formalnym – było zbadanie legitymacji spółki do jego złożenia.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych w niej przepisów k.p.a. skutecznie podważają prawidłowość przedstawionego stanowiska Sądu I instancji i uznać należy je za usprawiedliwione. Komplementarny charakter tych zarzutów umożliwia i uzasadnia jednocześnie to, aby rozpatrzeć je łącznie.
W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że z niespornych okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że: 1) od decyzji z dnia 17 [...] 2012 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, pismem z dnia 29 [...] 2012 r., sporządzonym na druku firmowym [...] sp. z o.o. S. w P. i nazwanym odwołaniem, złożony został wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją, który podpisany został przez P. K.;
- 2) pismem z dnia 20 [...] 2012 r., na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 1-3 k.p.a., organ wezwał stronę (skarżącego) do uzupełnienia braku formalnego wniosku przez przedłożenie oryginału lub potwierdzonej zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a. kopii pełnomocnictwa, z którego wynikać będzie, że osoba, która podpisała wymieniony powyżej wniosek jest umocowana do działania w imieniu skarżącego będącego stroną postępowania w tej sprawie – w terminie 7 dni, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności tego wniosku;
- 3) wezwanie to doręczone zostało stronie w trybie zastępczym;
- 4) zaskarżonym do Sądu I instancji postanowieniem z dnia 28 [...] 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną powyżej decyzją, z uwagi na niezastosowanie się do wezwania i nieusunięcie braków formalnych wymienionego wniosku w wyznaczonym terminie.
Wbrew przywołanemu powyżej stanowisku Sądu I instancji oraz zawartym w nim sugestiom odnośnie do potrzeby podjęcia przez organ administracji, we wskazanych okolicznościach faktycznych, innych i prawidłowych - zdaniem tego Sądu – działań procesowych, nie dość, że nie sposób zasadnie twierdzić, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w tych okolicznościach faktycznych powinien postąpić inaczej, niż to uczynił, to również, że podjęte przez niego działania i czynności nie są zgodne z prawem. Wręcz przeciwnie, podkreślenia wymaga, że w przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy organ administracji działał zgodnie z prawem, w sposób wręcz wzorcowy.
W sytuacji bowiem, gdy wymienione powyżej pismo procesowe z dnia 20 [...] 2012 r. - zważywszy na jego treść - w pełni zasadnie potraktować należało, jako środek zaskarżenia wniesiony od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, a więc jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją, to obowiązkiem organu – gdy uwzględnić treść art. 64 § 2 oraz art. 33 § 1 k.p.a. - było ustalenie, w jakim charakterze działa osoba, która wymienione pismo procesowe podpisała. Zwłaszcza gdy w tym względzie podkreślić, że zgodnie z art. 33 k.p.a., strona może działać (również) przez pełnomocnika. Jedynym więc możliwym sposobem ustalenia tej okoliczności było wstąpienie, trybie art. 64 § 2 k.p.a., do strony postępowania, a więc do Z. P., jako adresata decyzji z dnia 17 [...] 2012 r., ze stosownym wezwaniem, co też organ administracji uczynił pismem z dnia 20 [...] 2012 r. W wymienionych okolicznościach stanu faktycznego sprawy oraz w świetle przywołanych przepisów k.p.a., podjęte przez organ czynności procesowe ocenić należy nie inaczej, jak tylko zgodne z prawem. Zaniechanie ich realizacji, jak również podjęcie innych działań procesowych, zwłaszcza zaś tych sugerowanych przez Sąd I instancji, ocenić należałoby natomiast, jako z prawem niezgodne.
Przede wszystkim dlatego, że z puntu widzenia zaistniałej w rozpatrywanej sprawie sytuacji procesowej oraz z punktu widzenia treści przywołanych powyżej przepisów ustawy procesowej, żadnego prawnego znaczenia nie miała ta okoliczność, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną powyżej decyzją – tj. pismo procesowe z dnia 20 [...] 2012 r. - sporządzony został na papierze (druku) firmowym spółki, w której w charakterze kierowcy zatrudniony był Z. P. Nie forma pisma, lecz jego treść oraz okoliczności złożenia do organu, ma bowiem prawne znaczenie w sprawie. Skoro tak, to ani wskazane, istotne okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, ani też treść przywołanych przepisów prawa, nie upoważniały Sądu I instancji do czynienia założenia, że to spółka – a nie strona postępowania działając przez pełnomocnika - wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 17 [...] 2012 r., a przez to do budowania na tej podstawie tezy o niezgodności z prawem działania organu.
Konsekwencją tego rodzaju podejścia, jak w pełni zasadnie i trafnie wskazano to w skardze kasacyjnej (por. s. 5 jej uzasadnienia), byłoby bowiem – najogólniej rzecz ujmując – doprowadzenie do sytuacji polegającej na zaakceptowaniu wykluczenia strony od udziału w postępowaniu dotyczącym jej sprawy, tj. sprawy o nałożenie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Nie sposób podzielić również stanowiska Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy strona nie usunęła, w wyznaczonym terminie, braków formalnych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją, organ administracji naruszył art. 134 k.p.a., albowiem przepis ten – zdaniem tego Sądu – we wskazanej sytuacji nie miał zastosowania oraz, że naruszył art. 64 § 2 k.p.a. przez to, że odstąpił od stosowania określonego w nim rygoru, w sytuacji, gdy adresowane do strony postępowania wezwanie o usunięcie braków formalnych pisma procesowego z dnia 20 [...] 2012 r., wystosowane zostało w trybie tego właśnie przepisu.
Również i to stanowisko uznać należy bowiem za oczywiście błędne.
Uwzględniając konsekwencje wypływające z art. 127 § 3 k.p.a., trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, odwołując się w tej mierze do poglądów doktryny, że w przypadku gdy odwołanie zawiera braki formalne, o których mowa w art. 64 k.p.a. należy przyjąć, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony, jej adresu, a nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (praktycznie odnosić się to będzie do stron, które nie uczestniczyły w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i nie były znane temu organowi) oraz, gdy strona nie usunęła braków odwołania w terminie (art. 64 § 2). Organ odwoławczy powinien zatem w tych przypadkach wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania, co lepiej zabezpiecza stronie możliwość ochrony jej praw w postępowaniu odwoławczym, niż instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania (por. również R. Sawuła, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt III SA 3360/99, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2003, z. 2, poz. 15; J.P.
Tarno, Niektóre problemy procesowe w świetle doświadczeń i orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Społeczny" 1998, nr 1, s. 75 i n.; por. również wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 4842/97 oraz wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., sygn. akt 786/99).
W świetle wszystkich przedstawionych argumentów, zaskarżony wyrok uznać należało więc za oczywiście niezgodny z prawem, a skargę kasacyjną za opartą na oczywiście usprawiedliwionych podstawach.
Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi Z. P. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 17 [...] 2012 r., Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić przedstawione powyżej argumenty i sformułowaną na ich gruncie ocenę prawną.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.