Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 101/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. (sygn. akt I SA/Bk 211/13), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2013 r., w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, oddalił skargę.

I

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

J. R. (dalej skarżący) złożył w dniu 30 kwietnia 2012 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Sokółce wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, w którym ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 28,88 ha, uzupełniającej płatności do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 13,97 ha oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) do działek rolnych o łącznej powierzchni 14,40 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanych płatności, wskazując na okoliczność uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia kontroli na miejscu w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt w dniu 26 września 2012 r.

Skarżący złożył odwołanie do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł..

Organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Dyrektor wskazał treść art. 3 ust. 3, art. 7 ust. 1, art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 31a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164) oraz art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65). Wskazał, że w przypadku gdy rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, godnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola.

Jak ustalono w sprawie, skarżący nie tylko nie udzielił w trakcie kontroli niezbędnej pomocy, ale wręcz uniemożliwił jej przeprowadzenie. Potwierdzają to raport z czynności kontrolnych z 26 września 2012 r., notatka służbowa pracownika Powiatowego Inspektoratu Weterynarii sporządzona na okoliczność odmowy kontroli z 26 września 2012 r., zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia z 2 października 2012 r. oraz wniosek o pomoc przy przeprowadzeniu kontroli z 3 października 2012 r. Zauważono, że sam skarżący w protokole z 26 września 2012 r. oraz w piśmie odwoławczym potwierdził fakt przerwania kontroli. Jako istotny wskazano również fakt, że skarżący po otrzymaniu raportu z czynności kontrolnych nie wniósł żadnych uwag, co do niezgodności wpisów w nim zawartych.

Według organu odwoławczego w sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wyników kontroli wykonanej w dniu 9 października 2012 r., ponieważ producent mógł dopełnić czynności usunięcia nieprawidłowości występujących wcześniej w gospodarstwie.

Dyrektor wyjaśnił również, że przepisy nie stanowią o obowiązku powiadomienia rolnika o kontroli. Rolnik jest natomiast zobowiązany zapewnić przy wykonywaniu czynności kontrolnych niezbędną pomoc. Przede wszystkim umożliwić osobom kontrolującym wykonanie obowiązków, tj. udostępnić miejsca przetrzymywania zwierząt i dostarczyć stosowną dokumentację.

W skardze do sądu administracyjnego, skarżący działając za pośrednictwem pełnomocnika, zaskarżył decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiadając na skargę, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za niezasadną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawą odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności na 2008 r. (tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) był art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Przepis ten stanowi, że jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, że stwierdzony w sprawie stan faktyczny dawał podstawy do stwierdzenia, że zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu.

WSA w Białymstoku wskazał, iż z raportu z czynności kontrolnych (k. 14-23 akt adm.) wynika, że w dniu 26 września 2012 r. podjęto próbę przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. Jako przyczynę nieprzeprowadzenia kontroli wskazano odmowę gospodarza z powodu braku zawiadomienia o kontroli. W raporcie zaznaczono, że skarżący został poinformowany o utracie dopłat bezpośrednich. Skarżący złożył podpis na raporcie, potwierdzając jego przyjęcie. Nie ma zatem podstaw by podważać okoliczność, że skarżący potwierdził fakt odmowy przeprowadzenia kontroli, został też poinformowany o utracie dopłat.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w przeprowadzonym postępowaniu organy dopełniły wymogów przewidzianych w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także w znajdujących zastosowanie przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim w sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Ocenie poddano wszystkie zgromadzone dowody, w tym protokół z 26 września 2012 r. Organ odniósł się do kwestii braku powiadomienia o kontroli oraz znaczenia wyników kontroli z 9 października 2012 r. Strona nie przedstawiła dowodów, które mogłyby wpłynąć na odmienną ocenę okoliczności sprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, w tym odniesiono się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu.

II

J. R. zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowanie kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie następujących przepisów, tj.:

1. - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 26 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w procesie subsumcji przez uznanie, że protokół z czynności kontrolnych w siedzibie stada z dnia 26.09.2012 r. został skutecznie doręczony pełnomocnikowi skarżącego i tym samym wywołał skutki prawne, mimo że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika bezspornie, iż protokół z czynności kontrolnych w siedzibie stada z dnia 26.09.2012 r. został doręczony wyłącznie stronie postępowania z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, co świadczy o fakcie, że stosowny protokół nie został doręczony prawidłowo i w konsekwencji nie nastąpiły skutki prawne doręczenia pisma, a doręczenie pisma stronie miało wówczas walor czysto informacyjny;
2. - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 32 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w procesie subsumcji przez uznanie, że protokół z czynności kontrolnych w siedzibie stada z dnia 26.09.2012 r. został skutecznie doręczony pełnomocnikowi skarżącego i tym samym wywołał skutki prawne, mimo że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika bezspornie, iż protokół z czynności kontrolnych w siedzibie stada z dnia 26.09.2012 r. został doręczony wyłącznie stronie postępowania z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, co świadczy o fakcie, że stosowny protokół nie został doręczony prawidłowo i w konsekwencji nie nastąpiły skutki prawne doręczenia pisma, a doręczenie pisma stronie miało wówczas walor czysto informacyjny;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, w sytuacji gdy postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, wynikające z pominięcia pełnomocnika skarżącego w czynnościach kontrolnych przeprowadzanych w gospodarstwie dnia 26.09.2013 r. oraz dnia 09.10.2013 r., doręczeniem raportu z czynności kontrolnych skarżącemu a nie jego pełnomocnikowi i tym samym uniemożliwienie pełnomocnikowi wniesienie uwag do przedmiotowego raportu;
2. - art. 141 § 4, 146 § 1 oraz 174 § 2 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku treści niemających potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym przez błędne stwierdzenie, iż w uzasadnieniu decyzji nr 9010-2013- 000522 z dnia 27.03.2013 r. wskazano wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia, w tym, że odniesiono się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, mimo że w odwołaniu wyraźnie podniesiono zarzut dotyczący pominięcia pełnomocnika przy czynnościach kontrolnych z dnia 26.09.2012 roku, a nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. - przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów przez organ administracji - w związku z:
4. - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie jako dowód w postępowaniu raportów z czynności kontrolnych przeprowadzanych w gospodarstwie w dniach 26.09.2013 r. i 09.102013 r., w sytuacji gdy ww. raporty nie zostały doręczone prawidłowo i w konsekwencji nie nastąpiły skutki prawne doręczenia raportów, jako sporządzone z pominięciem udziału i brakiem doręczenia pełnomocnikowi, co skutkowało uniemożliwieniem pełnomocnikowi wniesienia uwag do przedmiotowych raportów;
5. - art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez wprowadzenie w błąd wnioskodawcy oraz jego pełnomocnika poprzez pominięcie udziału w czynnościach kontrolnych przeprowadzanych w gospodarstwie dnia 26.09.2013 r. oraz dnia 09.10.2013 r. pełnomocnika skarżącego, doręczeniem raportu z czynności kontrolnych skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi i tym samym uniemożliwienie pełnomocnikowi wniesienie uwag do przedmiotowego raportu;
6. - art. 10 § 1 k.p.a. - zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 - poprzez pominięcie udziału w czynnościach kontrolnych przeprowadzanych w gospodarstwie dnia 26.09.2013 r. oraz dnia 09.10.2013 r. pełnomocnika skarżącego, co skutkowało uniemożliwieniem pełnomocnikowi wniesienia uwag do raportów z czynności kontrolnych;
7. - art. 40 § 2 w zw. z art. 32 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy przeprowadzaniu czynności kontrolnych faktu ustanowienia przez skarżącego pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów.

Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje na naruszenie przepisów prawa procesowego, a zarzuty te sprowadzają się do wadliwości postępowania przed organami administracji, jak i wadliwości postępowania sądowoadministracyjnego – albowiem niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego raportu z kontroli w gospodarstwie rolnym strony przeprowadzonej w dniu 26 września 2013 r. stanowi naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego.

W ocenie skarżącego niedoręczenie pełnomocnikowi, którym był syn skarżącego, raportu ze wskazanej kontroli skutkowało uniemożliwieniem wniesienia uwag do przedmiotowego raportu.

Kasator wskazuje, iż niedoręczenie protokołu z kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie stanowiło naruszenie przepisów art. 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem pełnomocnik nie mógł wnieść uwag co do tego dowodu.

Zarzut ten nie jest zasadny. Zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczny, jeżeli strona wskaże, iż mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wskazał, iż niedoręczenie protokołu kontroli pełnomocnikowi miało istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność odmowy kontroli nie jest przez skarżącego kwestionowana. Zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż postępowania prowadzone przez organy nie naruszyły przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 26 ust. 2 i art. 32 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez wadliwą subsumcję przepisów unijnych – jest nie tylko niezasadny, ale niezrozumiały.

Przepis art. 1 ust. 1 p.u.s.a. określa kompetencje sądów administracyjnych i jest przepisem czysto ustrojowym. Nie można naruszyć powyższego przepisu poprzez wadliwą subsumcję z wskazanymi przepisami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do podkreślenia, iż wadą postępowania tak administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego jest przyjęcie, iż niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego protokołu kontroli nie miało wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko tak Sądu pierwszej instancji, jak i organów orzekających w sprawie.

Skarżący nie wykazał by niedoręczenie protokołu kontroli pełnomocnikowi skarżącego miało wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, iż organy doręczały pisma i decyzje wydawane w tej sprawie pełnomocnikowi skarżącego, który nie podjął żadnych czynności – a tylko skarżący dokonywał osobiście wszystkich czynności procesowych (zapoznawał się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, składał pisma, jak również odwołanie).

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.