Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2162/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę Spółki A z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]), która utrzymywała w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł w związku z jej odpowiedzialnością jako załadowcy za wykonywanie przez przewoźnika drogowego przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że w dniu [...] września 2013 r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr 75 (na której - w miejscu kontroli - dopuszczalny jest ruch pojazdów o nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton) inspektor transportu drogowego zatrzymał do kontroli dwuosiowy pojazd marki MAN. Kierowcą wspomnianego pojazdu był A. M., który wykonywał (w imieniu F.P.H.U. [...]) przejazd z ładunkiem materiałów budowlanych, przy czym załadowcą tego ładunku była skarżąca spółka. W wyniku pomiaru nacisków osi pojazdu stwierdzono, że: 1) nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu samochodowego wyniósł 13,6 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę), a zatem przekraczał o 3,6 t dopuszczalny nacisk na oś napędową pojazdu, 2) całkowita masa pojazdu wyniosła 21 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę dla każdej osi), a zatem przekroczenie dopuszczalnej macy całkowitej o 3 t. Kierowca pojazdu uczestniczył w kontroli i nie zakwestionował wyników ważenia oraz podpisał protokół kontroli, nie zgłaszając uwag ani zastrzeżeń.
Organy stwierdziły również, że podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywym. Organy administracji uznały, że skarżąca spółka jako załadowca przewożonego ładunku miała wpływ na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, bowiem mimo przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i nacisku osi napędowej pojazdu na drogę załadowca umożliwił wyjazd takiego pojazdu na drogę publiczną. Skutkowało to nałożeniem na skarżącą spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 64, art. 140aa ust. 1 - 3 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które obligowałoby do wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Powołując się na treść art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, Sąd stwierdził, że zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych jest zasadą, zaś odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu - po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych tym zezwoleniem. W przypadku stwierdzenia podczas kontroli drogowej, że pojazd jest nienormatywny, służby kontrolujące mają natomiast obowiązek nałożyć karę pieniężną, a jej wysokość, odnoszona do wielkości stwierdzonego przekroczenia, jest ściśle określona.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, z akt sprawy wynika, że miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów, zaś użyte wagi (typ SAW 10 C/II) legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej. Zdaniem Sądu wyjaśnienia organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji należało uznać za wystarczające do przyjęcia, że przedmiotowych wag można było użyć do pomiarów dopuszczalnej masy całkowitej oraz nacisków osi wielokrotnych zespołu pojazdów poddanego kontroli w niniejszym postępowaniu administracyjnym.
Sąd zauważył również, że kierowca nie kwestionował wyników pomiarów uzyskanych w wyniku ważenia pojazdu przy pomocy legalizowanych wag. W konsekwencji WSA uznał, że naruszenie stwierdzone podczas kontroli drogowej w niniejszej sprawie zostało prawidłowo zakwalifikowane jako wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienomatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach.
Przytaczając treść art. 13g ust. 1b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), Sąd stwierdził, że treść tego przepisu dowodzi możliwości nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, bowiem statuuje on odpowiedzialność wymienionych w nim podmiotów, przy czym wobec nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że odpowiedzialność wspomnianych podmiotów jest odpowiedzialnością dodatkową (równoległą) w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz, a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13g ust. 1b pkt 2.
Sąd zaznaczył również, że art. 140aa ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym - będący podstawą do nałożenia kary pieniężnej na załadowcę - jako przesłankę warunkującą odpowiedzialność załadowcy za przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu wskazuje jedynie jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń. Zdaniem WSA, przez wpływ należy tu rozumieć bezpośredni i realny związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem a zachowaniem podmiotu wykonującego przejazd.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, załadowanie przez załadowcę zbyt dużej ilości towaru było warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do powstania naruszenia. Załadowca powinien zawsze upewnić się, czy podmiot wykonujący przejazd posiada zezwolenie, a także sprawdzić, czy pojazd (zespół pojazdów) po załadunku będzie mógł poruszać się po drogach publicznych na podstawie okazanego zezwolenia. Zdaniem WSA, załadowca godząc się na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej oraz dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu miał świadomość, że wypuszcza na drogę pojazd nienormatywny.
Sąd podzielił stanowisko GITD, że skarżąca nie przedstawiła dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Wobec tego organ zasadnie uznał, że brak jest podstaw do zwolnienia skarżącej z odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
W tym zakresie Sąd wskazał, że mając na uwadze masę własną pojazdu (9900 kg) oraz wskazaną w wykazie wagi towarów masę ładunku (13 103,74 kg) masa całkowita pojazdu powinna wynosić ok. 23 t. W trakcie kontroli stwierdzono natomiast, że całkowita masa pojazdu wynosiła 21,5 t (przed odjęciem błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę dla każdej osi). W związku z tym za uzasadnione Sąd uznał twierdzenie strony, że część ładunku wskazanego we wspomnianym wykazie wagi towarów (ok. 1,5 t) została załadowana na inny pojazd, co jednak nie wpłynęło na sam fakt naruszenia prawa w toku przedmiotowego przejazdu.
Sąd zaznaczył przy tym, że powyższe okoliczności potwierdzają także zeznania kierowcy, który wyjaśnił, iż część towaru (tj. dwie palety dachówek i jedna paleta krańcówki) zostawił u załadowcy. Kierowca wskazał również, że pojazd był pusty przed załadunkiem oraz że załadowca nie zważył pojazdu, ani nie pytał o jego ładowność. W ocenie Sądu pierwszej instancji wskazuje to, że z pewnością już w momencie załadowania pojazdu doszło do nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów normujących kwestię dopuszczenia do ruchu pojazdu nienormatywnego..
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Spółka A zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
- 1) naruszenie prawa materialnego tj. "art. 140aa ust. 4 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18.08.2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, gdyż nie wykazał on przedmiotowych przesłanek określonych w w/w przepisie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") poprzez nie uwzględnienie wszystkich podnoszonych przez skarżącego w trakcie postępowania faktów i okoliczności, co ostatecznie skutkowało przyjęciem automatycznej odpowiedzialności skarżącego za zaistniałe naruszenie,
- 3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego ustalenia okoliczności sprawy i dokonania jego niewłaściwej oceny, powyższe na skutek braku zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że załadunek leży w sferze odpowiedzialności nadawcy, który może to uczynić przy wykorzystaniu innych podmiotów. Dzieje się tak regularnie w przypadkach, gdy nadawca jest jednocześnie odbiorcą, a towar jest wydawany przewoźnikowi przez tzw. załadowcę - działania załadowcy w zakresie czynności ładunkowych traktowane są wówczas jak podejmowane w imieniu nadawcy. Zdaniem strony skarżącej, obowiązek ważenia pojazdu stanowi naturalia negotii umowy przewozu. Z art. 43 ustawy Prawo przewozowe wynika wprost, że podmiot wykonujący czynności ładunkowe jest obowiązany wykonać je w sposób zapewniający przewóz przesyłki towarowej zgodnie z przepisami ruchu drogowego i przepisami o drogach publicznych, a w szczególności niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdów lub przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi. Dlatego też - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie można skarżącej przypisać jakiejkolwiek odpowiedzialności oraz niestaranności w realizacji czynności związanych z przejazdem.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że kwestia obowiązujących procedur oraz zasadności stosowania urządzeń typu SAW-10 C była przedmiotem wielu dyskusji i opracować, jak również orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zdaniem strony, organy obu instancji nie dokonały właściwej oceny zebranego w trakcie kontroli materiału dowodowego. Naruszyły tym samym prawo materialne oraz przepisy procesowe, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie rzetelnego i całkowitego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenia przez organ "zasady wiarygodności obywatela do organu prowadzącego postępowanie" oraz poprzez dokonanie przez organ niewłaściwej, zbyt swobodnej, wybiórczej i błędnej oceny dowodów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna w związku z czym podlegała oddaleniu.
W pierwszym rzędzie należy na wstępie przypomnieć, że w odróżnieniu od innych postępowań sądowych, postępowanie sądowoadministracyjne nie zajmuje się samą sprawą jako taką, ale zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny może – w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.) – uchylić decyzję dotkniętą tego rodzaju naruszeniami prawa.
Tak więc, zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola organów administracji pod względem zgodności ich działania z prawem, natomiast zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia i zbadanie, czy Sąd ten wykonał kontrolę w sposób właściwy.
Rozdział tych kompetencji wynika z dość szeroko określonego zakresu kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.) oraz dość zawężonego zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 174 w zw. z art. 183 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bowiem wydawane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne orzeczenia pod względem uchybień prawu materialnemu lub przepisom postępowania, ale jedynie w takim zakresie, w jakim wyznacza go wniesiona skarga kasacyjna, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest dość rygorystycznym środkiem zaskarżenia w każdym postępowaniu sądowym. Zgodnie z nałożonymi wymogami formalnymi powinna ona określać podstawy kasacyjne, jednoznacznie wskazywać przepisy, których naruszenie zarzucono oraz powinna zawierać uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że skarżący stawiając określone zarzuty powinien nie tylko wskazać, jakim przepisom uchybił jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz wykazać i opisać na czym uchybienie polega. Natomiast w przypadku drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania) dodatkowo należy wykazać, że dane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna, oparta na obu podstawach kasacyjnych, nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom oraz istniejącym w tym zakresie zwyczajom sporządzania tego rodzaju środka zaskarżenia. Została ona sporządzona tak, jakby strona skarżąca oczekiwała ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą wyłącznie Kodeksu postępowania administracyjnego i żaden z nich choćby pośrednio nawet nie nawiązuje do przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A przecież to te ostatnie przepisy, a nie przepisy k.p.a. stosuje WSA w trakcie prowadzonego przez niego postępowania.
Można też założyć, że zarzuty dotyczące naruszenia k.p.a. – pomimo iż nie nawiązują do przepisów p.p.s.a. – w istocie mają dotyczyć niedostatecznej kontroli Sądu odnośnie do prawidłowego stosowania przez organy przepisów postępowania. Jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że są to zarzuty skierowane wprost pod adresem organu, a nie pod adresem Sądu, iż takich czy innych kwestii nie zbadał i nie rozważył.
Tak więc zarzuty zgłoszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej musiały być ocenione jako niezasadne już tylko z tej przyczyny, że dotyczą procedowania organów, a nie Sądu, który wydał zaskarżony wyrok.
Również nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim nie wiadomo, jaką postać miałoby mieć to naruszenie: błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko strony skarżącej stanowi polemikę ze stanowiskiem organów, a nie Sądu, choć to przede wszystkim stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest przedmiotem kontroli prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Nieporozumieniem jest też przywoływanie art. 43 Prawa przewozowego, który zgodnie z jego treścią mógłby mieć zastosowanie "Jeżeli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej..." Art. 140aa ust. 3 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym jest właśnie takim przepisem szczególnym w zakresie podmiotów odpowiedzialnych za załadunek, więc nie została spełniona przesłanka umożliwiająca zastosowanie art. 43 Prawa przewozowego.
Na marginesie natomiast można zwrócić uwagę, że nie wiadomo, z jakich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny część swoich rozważań oparł na art. 13g ust. 1b ustawy o drogach publicznych w stanie prawnym nie mającym zastosowania w sprawie niniejszej. Skarga kasacyjna jednak do tej kwestii się nie odnosi, więc przeprowadzenie kontroli w tym zakresie było niemożliwe.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.