Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 986/19, po rozpoznaniu skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] października 2019 r., w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, 1/ uchylił zaskarżone postanowienie oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych orzeczeń w całości i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) wymienionej ustawy w zw. z art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2277 ze zm.), poprzez wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest również osoba będąca właścicielem lokalu, w którym odbywa się sprzedaż;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wymienionej ustawy w zw. z art. 7, art. 28 i art. 134 ustawy z dnia 114 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez wadliwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy brak było przesłanek do badania interesu prawnego Skarżącego, a brak legitymacji po Jego stronie był oczywisty; wadliwe działanie Sądu I instancji miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w jego następstwie doszło do uchylenia postanowienia organu odwoławczego;
- 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydenta Miasta Włocławek, na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, ważnego od [...] sierpnia 2016 r. do [...] sierpnia 2021 r., udzielonego A. sp. z o.o., [...]-[...] G., ul. [...] [...], zostało wszczęte na wniosek Skarżącego, podczas gdy wymienione postępowanie zostało wszczęte z urzędu.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2020 r. (sygn.akt: [...]) o odrzuceniu apelacji A. sp. z o.o. na okoliczność utraty przez Spółkę tytułu prawnego do nieruchomości, na której następuje sprzedaż napojów alkoholowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie mają usprawiedliwionych podstaw wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28 i art. 134 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że należy wziąć pod uwagę szczególne okoliczności stanu faktycznego w niniejszej sprawie.
W świetle przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj.: art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28 i art. 134 k.p.a., za prawnie relewantne fakty podlegające uwzględnieniu w zakresie oceny strony podmiotowej w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy przyjąć to, że A. K. - podmiot od którego pochodził wniosek inicjujący postępowanie w sprawie, jest jedynym właścicielem lokalu podnoszącym, że podmiot dysponujący zezwoleniem utracił tytułu prawny do korzystania z tego lokalu. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż jedynie obligacyjny i ograniczony czasowo tytuł prawny spółki, pochodzący od skarżącego, nie może być silniejszym instrumentem kreującym interes prawny w tym postępowaniu administracyjnym niż interes prawny właściciela (art. 140 k.c.).
Trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż A. K. wystąpił do organu zezwalającego o cofnięcie powyższych zezwoleń udzielonych spółce na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży przy ul. [...] [...] we W. z powodu okoliczności określonych w art. 18 ust. 7 pkt 5 i ust. 10 pkt 2 ustawy z powodu nielegitymowania się przez ww. spółkę tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości, w której prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych oraz rozwiązania na skutek upływu okresu obowiązywania umowy dzierżawy ruchomości stanowiących kompleksowe wyposażenie lokalu (klubu-dyskoteki). W uzasadnieniu skarżący, jako właściciel zabudowanej nieruchomości, powołał się na swoje odstąpienie od warunkowej umowy sprzedaży (w sierpniu 2018 r.) i toczący się spór ze Spółką o wydanie nieruchomości, którą obecnie ww. podmiot posiada bez tytułu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez WSA, iż to okoliczności tej sprawy i spór między stronami wskazał na istnienie wynikającego z prawa materialnego interesu prawnego skarżącego, ze względu na który żądał on czynności organu, a mianowicie podjęcia chroniącej ten interes prawny – decyzji o cofnięciu spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży znajdującym się w lokalu położonym na wymienionej nieruchomości.
Należy pamiętać, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Uwzględniając to, że wymieniony przepis ustanawia dwie odrębne normy prawne kreujące odrębne katalogi przesłanek ich stosowania w sytuacjach objętych ich hipotezami, co jasno i wyraźnie wynika z operowania przez ustawodawcę na gruncie tego przepisu funktorem alternatywy rozłącznej (por. J. Borkowski w:, B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 194 - 195), jak również i to, że pojęcie "strony", o której mowa w tym przepisie, jest pojęciem z zakresu prawa procesowego, co nakazuje jego rozważanie w świetle zagadnienia legitymacji proceduralnej strony, a mianowicie uprawnienia danego podmiotu do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego lub do uczestniczenia w tym postępowaniu jako strona, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że na gruncie omawianej regulacji prawnej została wyodrębnia zarówno legitymacja proceduralna czynna - stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - jak i legitymacja proceduralna bierna - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).
Co przy tym nie mniej istotne, regulacja zawarta w art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia, albowiem postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą dotyczyć, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II GSK 1110/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe nie pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że wspólnym mianownikiem legitymacji proceduralnej biernej oraz legitymacji proceduralnej czynnej - której to właśnie istnienie po stronie A. K. stanowi sporną w sprawie kwestię - jest interes prawny, a mianowicie interes prawny podmiotu którego "dotyczy postępowanie" lub - tak jak w rozpatrywanej sprawie - ze względu na który dany podmiot "żąda czynności organu".
W świetle utrwalonego już stanowiska judykatury, jak i doktryny prawa, źródło tego interesu prawnego, a więc interesu opartego na prawie oraz chronionego przez prawo, stanowią normy prawa materialnego, tak administracyjnego, jak i cywilnego. Jak się przy tym podkreśla, art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Ma to tę konsekwencję, że związek normatywny między interesem prawnym (lub obowiązkiem) danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego (lub obowiązku) konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania podejmowana jest decyzja, która rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu.
W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim zaś postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II GSK 1110/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe nie sposób zasadnie twierdzić o wadliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji o wadliwości wydanej w tym postępowaniu decyzji.
Dodatkowo, jak trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, pozornie odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych (na które powołuje się kasator) dotyczyło jednak statusu strony w postępowaniu w sprawie (wydania albo cofnięcia) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w zasadniczo innych stanach faktycznych, np. gdy z wnioskiem o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wystąpił właściciel (lub współwłaściciel) nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, w obrębie której prowadzona była sprzedaż alkoholu albo sprawa dotyczyła zezwolenia na sprzedaż alkoholu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (tzw. małej lub dużej wspólnoty mieszkaniowej) bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli (por. np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 564/99; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017, II GSK 1812/17; wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., II GSK 1778/12- publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albo orzeczenia odnosiły się do spraw, w których wnioskodawca o wydanie zezwolenia był również współwłaścicielem nieruchomości (sklepu) w budynku wielorodzinnym, a zgodę na sprzedaż alkoholu wydał jego zarządca (zob. np. wyrok NSA z 31 października 2019 r., II GSK 2819/17 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. (II GSK 1110/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a dotyczącym analogicznego stanu faktycznego, iż za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że w omawianym przypadku nie można nie uwzględniać również i tego argumentu, że zgodnie z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, warunkiem koniecznym prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest, między innymi, posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, a mianowicie - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - tytułu o charakterze prawno - rzeczowym lub obligacyjnym (wynikającym z umowy zawartej przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 przywołanej ustawy), a więc tytułu prawnego skutecznego wobec osób trzecich, w szczególności wobec właściciela lokalu (jego posiadacza w rozumieniu art. 336 k.c.) oraz organów administracji publicznej.
Skoro podnosi się, iż strona, która wystąpiła o zezwolenia tytuł ten utraciła względem właściciela tej nieruchomości, to okoliczność ta tym bardziej uwidaczniała istnienie wynikającego z prawa materialnego interesu prawnego właściciela nieruchomości, ze względu na który żądał on czynności organu, a mianowicie podjęcia - chroniącej ten interes prawny - decyzji o cofnięciu stronie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży znajdującym się w lokalu (klubie-dyskotece) położonym na wymienionej nieruchomości. W związku z powyższym nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. oraz z art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).