Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt. III SA/Wr 433/15) po rozpoznaniu skargi [A] Sp. z o.o. w B.(dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu (dalej: Dyrektor IC) z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w związku z eksploatacją automatu do gier poza kasynem gry uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 2 817 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] grudnia 2013 r. funkcjonariusze celni Urzędu Celnego w Legnicy przeprowadzili kontrolę w lokalu: [...], znajdującym się w Z. przy ul. [...], w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540 ze zm. - dalej: u.g.h.). W lokalu stwierdzili obecność - podłączonego do sieci energetycznej za pomocą przewodu i włączonego (czynnego) - urządzenia do gier o nazwie – Max Cash Multigame nr [...]. W ramach kontroli, funkcjonariusze celni przeprowadzili eksperyment procesowy. Przebieg eksperymentu potwierdził, że urządzenie powyższe miała zewnętrzną budowę jak automat do gier, wyposażone było m.in. w monitor, klawisze sterujące oraz akceptor banknotów.
Naczelnik UC - postanowieniem z [...] maja 2014 r. - wszczął w stosunku do spółki, z urzędu, postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej z art. 89 u.g.h. Do akt prowadzonego postępowania włączył opinię biegłego sądowego z zakresu informatyki, telekomunikacji i automatów do gier z ekspertyzy urządzenia do gier, wykonaną w - prowadzonym równolegle - dochodzeniu w sprawie o przestępstwo skarbowe w którym zajęto sporne urządzenie. Opinia ta potwierdziła, że prowadzone na badanym urządzeniu gry spełniają kryteria gier na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. Zdaniem Naczelnika UC, zebrany w sprawie materiał dowodowy - zwłaszcza przeprowadzony dowód z opinii biegłego - przesądził, że na automacie urządzane były gry hazardowe, o których mowa w art. 2 ust. 5 u.g.h.
Naczelnik UC wydał decyzję dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie której nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 12.000 zł, w związku z urządzaniem gier na automacie poza kasynem gry. Materialno-prawną podstawę tej decyzji stanowiły art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 90 ust. 1 i 2 u.g.h.
W odwołaniu, spółka wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie.
Dyrektor IC we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W skardze, spółka zaskarżyła decyzję Dyrektora IC w całości. Zarzuciła jej rażące naruszenie:
- 1. art. 212 w zw. z art. 219 o.p. (związanie organu własnym, prawomocnym postanowieniem wydanym w sprawie), art. 205 § 1, art. 205a § 1 punkt 4 ordynacji podatkowej (brak ziszczenia się przesłanki pozwalającej na podjęcie postępowania zawieszonego z konkretnie wskazanej przyczyny) oraz art. 202 tej samej ustawy (niedopuszczalne, ponowne badanie przesłanek zawieszenia postępowania już zawieszonego, co wykracza w sposób oczywisty poza zakres czynności dozwolonych w czasie zawieszenia postępowania) - a to wszystko wobec podjęcia postępowania w sprawie, oraz wydania kwestionowanej decyzji, mimo iż nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania wskazana w postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r., albowiem Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcie w sprawie P 4/14 wydał dopiero w dniu 11 marca 2015 r., czyli niemal 2 miesiące po orzeczeniu NUC Legnica;
- 2. prawa UE, tj. art. 8 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 pkt 2 dyrektywy notyfikacyjnej, mające postać wydania orzeczenia sprzecznego z prawem UE, opartego o przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h., które mocą wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11 Fortuna i inni) uznane zostały wprost za przepisy techniczne, które tym samym, z uwagi na brak ich obligatoryjnej notyfikacji Komisji Europejskiej, nie są skuteczne w polskim systemie prawnym, a zatem nie mogą być stosowane w żadnym postępowaniu krajowym, w tym szczególnie takim, jak niniejsze;
- 3. art. 120 o.p. (zasady legalizmu działania władzy publicznej) przez oparcie kwestionowanego orzeczenia na przepisach art. 89 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h., które w konsekwencji ww. wyroku TSUE uznać należy za nieskuteczne w polskim systemie prawa;
- 4. art. 2 ust. 6 i 7 u.g.h. przez ich niezastosowanie, mimo że - ich mocą - to nie organ celny, lecz tylko Minister Finansów, posiada wyłączną kompetencję do rozstrzygania decyzją m. in. o tym, czy dana gra jest grą na automacie w rozumieniu u.g.h.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżona decyzję na podstawie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a.
W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że przy wymiarze kary, organy powołały się na art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h., a więc na unormowania przewidujące karę pieniężną dla "urządzającego gry na automatach poza kasynem gry" i w konsekwencji obarczyły skarżącą spółkę obowiązkiem zapłaty 12.000 zł. W kontekście ustalonego stanu faktycznego – zdaniem Sądu I instancji - kara pieniężna winna być nałożona według dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h., a więc w wysokości "100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry", nie zaś w kwocie 12.000 zł.
Sąd I instancji wskazał, że - w przypadku spółki - kara pieniężna w wysokości 100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry (określona w art. 89 ust. 2 pkt 1 u.g.h.) byłaby niższa od kary pieniężnej wynoszącej 12.000 zł od każdego automatu (określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.) i z uwagi na brak w aktach sprawy materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie powyższej kwestii, Sąd zmuszony był uchylić zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji stwierdził, że dokonując błędnej kwalifikacji materialno-prawnej, organ nie przeprowadził postępowania dotyczącego wysokości przychodu osiągniętego z urządzanej gry (wymierzył karę pieniężną określoną kwotowo i niezależną od ww. przychodu). Przy zmienionej kwalifikacji materialno-prawnej, ustalenia w tym zakresie są niezbędne.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł organ.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, który w ocenie Sądu nie miał zastosowania, podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na to, że wydając decyzję w niniejszej sprawie organy prawidłowo rozstrzygnęły, że podstawą prawną w tej sprawie jest art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych;
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w zw. z ust. 2 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie wynikające z błędnej wykładni, że przepis ten ma zastosowanie tylko do sytuacji w której podmiot urządza gry na automatach legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, a nie ma zastosowania do podmiotów urządzających gry na automatach nielegalnie (bez koncesji lub zezwolenia), podczas gdy z przepisu taki podział nie wynika, a jedynymi kryteriami przewidzianymi w przedmiotowym przepisie są: rodzaj działalności – urządzanie gier na automatach, miejsce – poza kasynem;
- 2) art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 ustawy o grach hazardowych poprzez jego zastosowanie w tej sprawie, wynikające z błędnej wykładni przepisu skutkującej przyjęciem, że podmiot działający nielegalnie, tj. bez koncesji lub zezwolenia, który urządza gry na automatach poza kasynem kwalifikuje się do unormowania z art. 89 ust. 1 pkt 1, a nie do art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, który to punkt ma, zdaniem Sądu, zastosowanie tylko do podmiotów działających legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, podczas gdy z przepisu taki podział nie wynika;
- 3. art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy dwóch sytuacji, tj. podmiotów działających nielegalnie oraz tych, które działają legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, podczas gdy art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych jest przepisem lex genaralis odnoszącym się do całego katalogu gier, a art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem lex specialis odnoszącym się konkretnie do sytuacji urządzania gier poza kasynem, bez względu na to czy podmiot posiada koncesję lub zezwolenie, czy też nie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Organ wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,
- 2. zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
Organ wniósł także o wyznaczenie rozprawy.
Strona skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a komplementarny charakter podniesionych w niej zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję organu odwoławczego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Przyjmując, że kontrolowana decyzja narusza prawo materialne - art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przez jego niezastosowanie - Sąd I instancji jednocześnie przesądził, że wnoszący skargę urządzał gry na automacie poza kasynem gry, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych.
Wskazane powyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącego kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych jest nieuprawniony. Zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było prezentowane, jednakże niejednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie, Prezes Naczelnego Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten - jak podkreślono w przywołanej uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego - jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany urządza gry na automatach. Podmiotem, wobec którego może być egzekwowana odpowiedzialność za omawiany delikt, jest każdy (osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej), kto urządza grę na automatach w niedozwolonym do tego miejscu, a więc poza kasynem gry. I to bez względu na to, czy legitymuje się koncesją na prowadzenie kasyna gry, której przecież - jak to wynika z art. 6 ust. 4 ustawy o grach hazardowych - nie może uzyskać, ani osoba fizyczna, ani jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, ani też osoba prawna niemająca formy spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, które to spółki prawa handlowego, jako jedyne, o koncesję taką mogą się ubiegać.
Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach, nie zaś zachowanie naruszające zasady dotyczące warunków, od spełnienia których w ogóle uzależnione jest rozpoczęcie, a następnie prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu i urządzaniu gier hazardowych, w tym gier na automatach.
Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14).
W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe ich zastosowanie.
Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę skarżącej. Jak już bowiem wcześniej wskazano istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniały do przyjęcia, że skarżąca spółka urządzała gry na spornym automacie poza kasynem gry, a tym samym podlegała sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 i art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając o częściowym zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że zarówno w tej sprawie, jak i w pozostałych sprawach skarżącej spółki rozpoznanych w dniu 25 stycznia 2018 r., skargi kasacyjne organu opierały się na tożsamej argumentacji prawnej, co w sposób oczywisty wpłynęło na ocenę nakładu pracy pełnomocnika organu.