Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej w związku z eksploatacją automatu do gier poza kasynem gry w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 27 marca 2015 r. w toku czynności kontrolnych funkcjonariusze celni ustalili, że w lokalu [...] przy ul. [...] znajduje się urządzenie do gier o nazwie [...] nr [...] oraz, że skarżąca wynajęła ww. lokal celem prowadzenia działalności gastronomiczno-hazardowej (§ 6 umowy najmu z 10 kwietnia 2013 r.). W drodze eksperymentu, funkcjonariusze celni potwierdzili, że gry oferowane na przedmiotowym urządzeniu, są grami na automatach w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.; dalej: ugh lub ustawa o grach hazardowych), urządzanymi z naruszeniem przepisów tej ustawy. W trakcie postępowania do akt sprawy włączono również opinię biegłego sądowego uzyskaną w prowadzonym równoległe dochodzeniu w sprawie o przestępstwo skarbowe.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł w związku z eksploatacją automatu do gier poza kasynem gry. Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ trafnie ocenił charakter badanego urządzenia. Jego ustalenia – niepodważone skutecznie przez skarżącą wykazały, że automat umożliwia grę na automacie opisaną w art. 2 ust. 5 ugh. Zdaniem Sądu organ wykazał, że gra na badanym urządzeniu organizowana była w celach komercyjnych (odpłatność za grę) i miała "charakter losowy", nie zaś zręcznościowy. Sąd wskazał, że z ustaleń poczynionych przez organy nie wynika by skarżąca legitymowała się którymkolwiek z dokumentów legalizujących jej działania. Nie wykazała również, że zadośćuczyniła obowiązkowi jego rejestracji. Tym samym Sąd uznał, że takie działanie wypełniło znamiona czynu opisanego w art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh.
W ocenie Sądu w sprawie błędnie zastosowano podstawę ukarania z art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh dotyczącą podmiotów działających legalnie, lecz z naruszeniem warunków prowadzenia działalności w tym zakresie. Zatem kara pieniężna winna być nałożona według dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 ugh, a więc w wysokości "100% przychodu uzyskanego z urządzanej gry", nie zaś w kwocie 12.000 zł. Jednakże mając na uwadze zakaz reformationis in peius, ujęty w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: ppsa) Sąd wskazał, że dokonany ponownie wymiar kary pieniężnej nie może przekroczyć wysokości kary wymierzonej pierwotnie, czyli kwoty 12.000 zł od każdego automatu.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 2 ust. 6 ugh przez jego niezastosowanie, gdyż unormowania tego przepisu nie można odnieść wprost do stanu faktycznego ustalonego w rozpoznawanej sprawie.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 ppsa.
II
Skargę kasacyjną wniósł organ zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 151 ppsa poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku uznania, że decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 ugh, który w ocenie Sądu nie miał zastosowania. Podczas gdy należało orzec o oddaleniu skargi z uwagi na to, że wydając decyzję w niniejszej sprawie organy prawidłowo rozstrzygnęły, że podstawą prawną w przedmiotowej sprawie jest art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh.
- II. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj.:
1.art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh w zw. z ust. 2 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie wynikające z błędnej wykładni, że przepis ten ma zastosowanie tylko do sytuacji w której podmiot urządza gry na automatach legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, a nie ma zastosowania do podmiotów urządzających gry na automatach nielegalnie (bez koncesji lub zezwolenia), podczas gdy z przepisu taki podział nie wynika, a jedynymi kryteriami przewidzianymi w przedmiotowym przepisie są: rodzaj działalności – urządzanie gier na automatach, miejsce – poza kasynem;
2. art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 ugh poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, wynikające z błędnej wykładni przepisu skutkującej przyjęciem, że podmiot działający nielegalnie, tj. bez koncesji lub zezwolenia, który urządza gry na automatach poza kasynem kwalifikuje się do unormowania art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh, a nie do art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, który to punkt ma, zdaniem Sądu, zastosowanie tylko do podmiotów działających legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, podczas gdy z przepisu taki podział nie wynika;
3. art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ugh w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 1 i 2 ugh poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że przepis ten dotyczy dwóch sytuacji, tj. podmiotów działających nielegalnie oraz tych, które działają legalnie, ale z naruszeniem warunków działalności, podczas gdy art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh jest przepisem lex genaralis odnoszącym się do całego katalogu gier, a art 89 ust. 1 pkt 2 ugh jest przepisem lex specialis odnoszącym się konkretnie do sytuacji urządzania gier poza kasynem, bez względu na to czy podmiot posiada koncesję lub zezwolenia czy też nie.
Podnosząc te zarzuty skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzje organów obu instancji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Przyjmując, że kontrolowane decyzje naruszają prawo materialne - art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez jego zastosowanie i art. 89 ust. 1 pkt 1 ugh przez jego niezastosowanie - Sąd I instancji jednocześnie przesądził, że wnosząca skargę spółka urządzała gry na automatach poza kasynem gry, a gry te były grami na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych.
Wskazane powyżej istotne okoliczności faktyczne skutkowały nałożeniem przez właściwy organ na skarżącą spółkę kary pieniężnej w oparciu o art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powołana przez organ podstawa prawna nałożenia kary była prawidłowa, a pogląd Sądu I instancji, że w opisanym stanie faktycznym powinien mieć zastosowanie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych jest nieuprawniony. Zauważa przy tym, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko było prezentowane, acz niejednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z pojawieniem się rozbieżności w orzecznictwie Prezes Naczelnego Administracyjnego wystąpił z wnioskiem o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej obejmującej m.in. zagadnienie "czy urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez koncesji i wymaganej rejestracji automatu podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, czy też karze pieniężnej przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy".
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r. w sprawie o sygn. akt II GPS 1/16 w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę, stanowiącą w punkcie 2, że urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust.1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 ppsa. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14; dostępny w CBOSA).
W tej sytuacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną ich wykładnię, a w efekcie niewłaściwe ich zastosowanie.
Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia prawa materialnego obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę spółki. Jak już bowiem wcześniej wskazano istotne elementy stanu faktycznego, niezakwestionowane w postępowaniu kasacyjnym, uprawniły do przyjęcia, że spółka urządzała gry na automacie poza kasynem gry, a tym samym podlegała sankcji administracyjnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Wysokość nałożonej kary odpowiada treści art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa i art. 151 ppsa oraz art. 203 pkt 2 ppsa w zw. z art. 207 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. Orzekając o częściowym zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił fakt, że zarówno w tej sprawie, jak i w sprawach spółki rozpoznanych w dniu 9 stycznia 2018 r., skargi kasacyjne organu opierały się na tożsamej argumentacji prawnej, co w sposób oczywisty wpłynęło na ocenę nakładu pracy pełnomocnika organu.