Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 102/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 428/12, po rozpoznaniu skargi S. D. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2011 r. S. D. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w O. L. wniosek o przyznanie płatności na rok 2011 r., w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) dla działek rolnych o powierzchni 7,80 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) dla działek o powierzchni 0,97 ha oraz przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich (OM) dla działek o powierzchni 2,96 ha.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. L. przyznał wnioskodawcy na rok 2011: jednolitą płatność obszarową w wysokości 5.416,68 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 266 zł oraz odmówił przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpoznaniu odwołania S. D., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] września 2011 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej Oddział w L. przeprowadziło kontrolę na miejscu metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W protokole z czynności kontrolnych nr [...], stwierdzono następujące nieprawidłowości:

1. – na działce rolnej G1 OM, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,16 ha, zaś powierzchnia deklarowana 0,80 ha.
2. – na działce rolnej E JPO_TUZ, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,08 ha, zaś powierzchnia deklarowana we wniosku 0,10 ha.

Ponadto stwierdzono rozbieżności dotyczące działki rolnej H, co do której powierzchnia deklarowana wynosiła 0,44 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku kontroli wynosiła 0,67 ha, oraz działki rolnej I, której powierzchnia deklarowana we wniosku wynosiła 0,30 ha, a powierzchnia stwierdzona – 0,44 ha.

W przypadku jednolitej płatności obszarowej powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku kontroli wyniosła – 7,70 ha, zaś pow. deklarowana – 7,80 ha. Różnica wyniosła zatem 0,10 ha, co stanowi 1,2987% powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Mając na uwadze stawkę jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2011 r., określoną w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2011 r. (Dz. U. Nr 238, poz. 1421), organ wyliczył płatność w kwocie 5.471,39 zł, a następnie pomniejszył ją o 54,71 zł wskutek zastosowania art. 55 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE. L. 2009.316.65; powoływanego dalej jako: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009). W konsekwencji płatność na rok 2011 przyznano w wysokości 5.416,68 zł.

W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych stawkę uzupełniającej płatności podstawowej do 1 ha uprawy w 2011 r. określono w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie stawek płatności uzupełniającej obszarowej za 2011 r. (Dz. U. Nr 238, poz. 1422). Wobec powyższego organ przyznał tę płatność w wysokości 266 zł.

W odniesieniu do przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną - jako uprawnioną do płatności OM - wyniosła 0,64 ha, co stanowi 27,5862% powierzchni stwierdzonej w stosunku do powierzchni deklarowanej. Organ wywiódł, że w myśl art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, a różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Wobec powyższego w całości odmówiono wnioskodawcy przyznania płatności z tytułu owoców miękkich na 2011 r.

W ocenie organu odwoławczego, analiza zapisów protokołu z czynności kontrolnych wskazuje, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Ponadto wskazał, że obowiązkiem S. D. było poinformowanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. L. o dokonanej zmianie upraw na powierzchni 0,64 ha. Tymczasem o zmianie wykorzystywania gruntów rolnych na działce rolnej [...] OM (zmianie wielkości powierzchni malin) poinformowano dopiero w odwołaniu, czyli po doręczeniu raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych i decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Brak było zatem podstaw do uznania powierzchni 0,64 ha na działce rolnej [...] jako powierzchni uprawnionej do uzyskania płatności OM.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. złożył S. D., zaskarżając powyższą decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich. Skarżący nie zgodził się z wynikami kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] w K. i podkreślił, że plantacja malin letnich i jesiennych została nasadzona w 2008 r., zaś kontrolę przeprowadzono w dniu [...] września 2011 r., po zaoraniu części malin. Wskazał, że na dzień dzisiejszy pozostała część malin wynosi 0,53 ha.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił decyzje organów administracyjnych obu instancji, jednak z powodów innych niż wskazane w skardze.

Sąd I instancji stwierdził, że zasadą postępowania administracyjnego jest stosowanie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania decyzji, przy czym przepisy te wskazują również, czy i w jakim zakresie organ powinien stosować przepisy poprzednio obowiązujące. Organ odwoławczy powinien zaś stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydawania przez siebie decyzji.

WSA wskazał, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 15 marca 2012 r., przywołanym w decyzji organu I instancji oraz powielonym przez organ odwoławczy, art. 7 ust. 3a-3c ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o płatnościach) stanowił, że wnioskującemu o płatność do owoców miękkich przysługuje pomoc, o której mowa w art. 98 ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE. L. 2009.30.16; powoływanego dalej jako: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009), tj. pomoc wspólnotowa do owoców oraz pomoc krajowa, o której mowa w art. 98 ust. 4 tego rozporządzenia (pomoc krajowa do owoców), do będącej w jego posiadaniu powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tymi płatnościami zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Pomoc ta przysługuje, jeżeli wnioskodawca spełnia określona warunki.

Sąd I instancji podniósł, że organy administracyjne obu instancji nie dostrzegły, iż stan prawny w omawianym zakresie uległ zmianie z dniem 15 marca 2012 r., tj. z chwilą wejścia w życie nowelizacji ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Art. 7 ust. 3a-3d został uchylony przez art. 1 pkt 3 lit. e ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 243; powoływanej dalej jako: ustawa o zmianie ustawy o płatnościach). Według WSA decyzje obu instancji wydane zostały już w nowym, nie zaś w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, do którego odwołały się organy. Po nowelizacji przepisów kwestie dotyczące płatności z tytułu owoców miękkich reguluje dodany do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepis art. 24aa. Skoro zatem decyzja organu I instancji wydana została w nowym stanie prawnym, jednakże z pominięciem regulacji obowiązującej w dacie orzekania przez ten organ, zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję opartą na błędnej podstawie prawnej, zdaniem WSA, obie decyzje winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zachodzi bowiem konieczność dokonania ponownej oceny prawnej poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, stosownie do nowego brzmienia materialnoprawnych podstaw, stanowiących przesłanki przyznawania płatności z tytułu owoców miękkich.

II

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Organ wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

1. 1. Poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 pkt 3 lit. e) ustawy o zmianie ustawy o płatnościach, tj. poprzez zastosowanie niniejszego przepisu z całkowitym pominięciem przy orzekaniu przepisu art. 10 ust. 1, który w niniejszej sprawie ma zasadnicze znaczenie ze względu na zawarty tam obowiązek stosowania dotychczasowym rozwiązań;
2. 2. Poprzez brak zastosowania art. 10 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach, tj. poprzez pominięcie niniejszego przepisu w orzekaniu, gdy przepis ten ma zasadnicze znaczenie przy określeniu stosowania prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uwadze Sądu I instancji uszło, iż ustawa zmieniająca dotychczasową ustawę zawierała w swej treści wyjątki co do zastosowania rozwiązań wprowadzonych zmianą przepisów. Art. 10 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy nakazuje bowiem stosowanie przepisów sprzed nowelizacji. Stan faktyczny w sprawie przyznania płatności S. D. wypełniał przesłanki z tego artykułu, bowiem postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało wszczęte jeszcze przed zmianą ustawy. Organ stosując przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku, zastosował je w niezmienionej treści pomimo wejścia w życie noweli, stosownie do treści ww. przepisu.

S. D. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na tym etapie postępowania, spór w sprawie niniejszej dotyczy jednej tylko kwestii: czy do przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich w 2011 r. należy stosować przepisy dotychczasowe, tj. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 stycznia 2012 r. (która weszła w życie 15 marca 2012 r., tj. przed wydaniem obu decyzji), czy też należy stosować przepisy nowe, skoro decyzje zostały wydane po wejściu w życie tych nowych przepisów.

Stanowisko prezentowane przez kasatora jest trafne tzn. w sprawie należy stosować przepisy dotychczasowe z powodów niżej przedstawionych.

Sprawa dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2011 r. Co do zasady, sprawa płatności zostaje wszczęta poprzez złożenie wniosku o płatność. W tej sprawie wniosek o płatność został złożony w dniu [...] maja 2011 r. W dacie złożenia wniosku obowiązywała ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną cytowaną wyżej ustawą z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach. Zauważyć należy, że tzw. przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich, o którą ubiegał się wnioskodawca, zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. należała do płatności bezpośrednich.

Ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach, co do zasady, weszła w życie z dniem 15 marca 2012 r. W art. 10 zawiera ona jednak bardzo szczegółowe przepisy przejściowe, regulujące kwestie prawa właściwego dla spraw będących w toku. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy do postępowań dotyczących płatności bezpośredniej /.../ w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa, o której mowa w art. 1 – to ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wskazano wyżej, w świetle tej ustawy przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich należy do płatności bezpośrednich.

Zatem, w sprawach wszczętych, a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, dotyczących przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich, należących do płatności bezpośrednich, na mocy art.10 ust.1 ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Należy zauważyć, że art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej jest jednoznaczny w swej treści, zaś uregulowanie nim przewidziane jest głęboko uzasadnione wieloma względami. Po pierwsze, rolnik składając wniosek i prowadząc uprawy przez cały rok 2011 r. powinien wiedzieć, wedle jakich uregulowań prawnych ma działać. Po drugie zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia 73/2009 przejściowe płatności z tytułu owoców miękkich obowiązywały do końca 2011 r., zaś od 2012 r., zgodnie z art. 129 rozporządzenia 73/2009 obowiązywały już nowe, inaczej uregulowane płatności z tytułu owoców miękkich. To z tymi nowymi płatnościami skorelowany jest art. 24aa ustawy zmieniającej ustawę o płatnościach, który nie dotyczy przejściowych płatności do owoców miękkich.

W tym stanie rzeczy art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej potwierdza niejako zakończenie realizacji programów pomocowych dawnych (przejściowych płatności do owoców miękkich) według przepisów dotychczasowych i stosowanie przepisów nowych (płatności z tytułu owoców miękkich) do programów rozpoczynających się w 2012 r.

Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania przy zastosowaniu przepisów właściwych.