Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 378/21, po rozpoznaniu skargi A. B. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. (dalej: organ) z (...), nr (...), w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając powyższe orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez:
- a) brak dokonania należytej kontroli merytorycznej decyzji organu odwoławczego oraz zaaprobowanie błędów organów polegających na nienależytej ocenie zgromadzonych dowodów w sprawie, a w szczególności poprzez błędną ocenę treści i mocy dowodowej dokumentu urzędowego w postaci wyroku sądu karnego, co przełożyło się na brak wzięcia pod uwagę okoliczności, iż skarżącego obowiązuje zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych przez okres 3 lat, nałożony na mocy p. II wyroku - co przełożyło się na błędne założenie, iż skarżący będzie prowadził pojazdy mechaniczne jak dotychczas, a zatem należy w tym kontekście zweryfikować jego stan zdrowia, co również zaowocowało zbędnym weryfikowaniem stanu zdrowia skarżącego;
- b) brak należytej weryfikacji legalności i celowości nałożenia na skarżącego obowiązku poddania się badaniom lekarskim - w szczególności w kontekście weryfikacji, czy skarżący ma faktyczną i prawną możliwość prowadzenia pojazdów;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez aprobatę wyrażonego przez organ odwoławczy błędnego zapatrywania, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania;
- 3. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1268 ze zm.; dalej "u.k.p") poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że skierowanie na badania lekarskie ma charakter obligatoryjny i bezwzględny nawet wówczas, gdy strona nie ma faktycznej i prawnej możliwości prowadzenia pojazdów.
Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;
- 2. zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych;
- 3. na wypadek przyjęcia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości.
Skarżący złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a w uzasadnieniu przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta sytuacja w rozpatrywanym przypadku miała miejsce, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. polegający – zdaniem autora skargi kasacyjnej – na braku należytej kontroli merytorycznej decyzji organu odwoławczego oraz zaaprobowaniu błędów organów polegających na błędnej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentu urzędowego w postaci wyroku sądu karnego oraz nieprawidłowej weryfikacji legalności i celowości nałożenia na skarżącego obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie został przez autora skargi kasacyjnej w ogóle uzasadniony, ograniczono się jedynie do powołania się na te przepisy i gołosłownego stwierdzenia, że organy wydały decyzję z ich naruszeniem. Tymczasem z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ale ma obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie oceny o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Wobec braku uzasadnienia, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wymyka się kontroli instancyjnej.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a., należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, że dowodem popełnienia przez kierowcę czynu polegającego na prowadzeniu pojazdu w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu jest wyrok sądu powszechnego. Wyrok sądu powszechnego oraz jego odpisy są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Taką właśnie moc dowodową nadały w tej sprawie organy wyrokowi Sądu Rejonowego w N., ustalając na jego podstawie kluczową w niniejszej sprawie okoliczność, że skarżący dopuścił się kierowania pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości, co zasadnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji.
Podkreślić również trzeba, że konstruując zarzuty w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskazać, jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Skutecznym zarzutem naruszenia prawa procesowego może bowiem być tylko ten, który wskazuje na istnienie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy, co wyraźnie wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zatem nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09; to i kolejne cytowane orzeczenia są dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Chodzi o wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać strona, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Celem tego przepisu jest bowiem wykluczenie sytuacji, w której przeprowadzana kontrola instancyjna wprawdzie prowadziłaby do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanego aktu, jednak po to tylko, aby powtórzyć określone działania z tym samym co poprzednio wynikiem. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest zatem jednoczesne stwierdzenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak wskazania takiej relacji między naruszeniem a rozstrzygnięciem jest istotnym brakiem skargi kasacyjnej i powoduje niemożność jej uwzględnienia w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny – w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia – wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że skarżący nie wyjaśnił, jaki wpływ na wynik sprawy miały te naruszenia.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skierowanie na badanie lekarskie ma charakter obligatoryjny i bezwzględny nawet wówczas, gdy strona nie ma faktycznej i prawnej możliwości prowadzenia pojazdów (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).
Prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej polegających na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wymaga od skarżącego precyzyjnego wskazania kwestionowanego przepisu oraz wskazania nie tylko na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji określonej normy prawnej, ale również zaprezentowania, jaka – w jego ocenie – powinna być prawidłowa wykładnia danego przepisu.
Kwestionowany przez skarżącego kasacyjnie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.p. przewidywał, że "Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na: badanie lekarskie, jeżeli: a) kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu". Według autora skargi kasacyjnej, przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.p. "należy odczytywać kontekstowo z uwzględnieniem wykładni językowej. Powyższe oznacza, że skierowanie na badania ma uzasadnienie i cel tylko wtedy, gdy osoba mająca być im poddana ma faktyczną i prawną możliwość prowadzenia pojazdów".
Trudno jest zrozumieć, na czym ma polegać kontekstowa wykładnia wskazanego przepisu. Jeżeli na badaniu celowości stosowania wobec skarżącego sankcji administracyjnej, to taka wykładnia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.p. w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie znajduje akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Twierdzenie skarżącego, że wobec zastosowania w stosunku do skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych nie jest możliwe wymierzenie sankcji administracyjnej w postaci skierowania na badania lekarskie, jest pozbawione podstaw prawnych.
Przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.p. ma wszelkie cechy przepisu nakładającego sankcję administracyjną za zachowania niezgodne z prawem, których nie można zamknąć – jak tego oczekuje skarżący – jedynie w zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powiązał zarzut naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.p. z celowością zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie, wskazując że w sytuacji, w której nie ma obiektywnych, realnych możliwości do prowadzenia pojazdów mechanicznych, kierowanie skarżącego na badanie lekarskie jest niecelowe.
Zauważyć należy, że przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną osób kierujących pojazdami mechanicznymi w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Odpowiedzialność karna i odpowiedzialność administracyjna mają odrębny, niezależny od siebie charakter. Postępowanie karne, czy też karnoskarbowe, oparte jest na zasadzie winy, a o jego końcowym rezultacie nie decyduje tylko ocena elementów przedmiotowych czynu, lecz także kwestia winy osoby, której postawiono zarzut i którą oskarżono o popełnienie czynu zabronionego.
Natomiast administracyjna kara nakładana jest wobec podmiotu dopuszczającego się deliktu bez związku z jego zawinieniem, albowiem odpowiedzialność za ten delikt ma charakter obiektywny (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 778/14). Oznacza to, że dla ustalenia tej odpowiedzialności wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu administracyjnego powstaje obowiązek nałożenia stosownej sankcji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie zatem przesłanką odpowiedzialności administracyjnej skarżącego, skutkującą wydaniem zaskarżonej decyzji, jest wyłącznie kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, a ta okoliczność w rozpoznawanej sprawie jest bezsporna.
Decyzja wydawana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) ma tzw. charakter związany. Oznacza to, że jej wydanie, gdy dana osoba kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, nie zależy od uznania organu administracji publicznej, który w sytuacji zaistnienia ustawowych przesłanek ma obowiązek wydania decyzji o treści określonej przepisami prawa. Przepis ten nie upoważnia organu do badania żadnych innych przesłanek skierowania kierowcy na badanie lekarskie niż sam fakt kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości. Nie mają więc znaczenia żadne dodatkowe okoliczności, w jakich doszło do zdarzenia, takie jak stopień nietrzeźwości, dotychczasowe zachowanie kierowcy na drodze czy stan jego zdrowia fizycznego i psychicznego, jak również to, czy dana osoba ma w chwili kierowania na badania faktyczną lub prawną możliwość prowadzenia pojazdów. W razie stwierdzenia, że dana osoba prowadziła pojazd w stanie nietrzeźwości, starosta ma obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.p.
W rozpoznawanej sprawie zatem otrzymanie odpisu prawomocnego wyroku karnego Sądu Rejonowego w N. z (...) w sprawie sygn. akt (...), uznającego skarżącego za winnego popełnienia występku z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, obligowało starostę do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie.
W świetle przedstawionych wyżej okoliczności nie zasługuje na uwzględnienie zaproponowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.k.p. zobowiązująca do badania celowości sankcji administracyjnej w postaci skierowania na badanie lekarskie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne lub negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. m.in. wyroki NSA z: 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; 14 października 2014 r. sygn. akt I OSK 530/14). O bezprzedmiotowości postępowania można mówić wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W rozstrzyganej sprawie, jak wskazano powyżej, taka sytuacja nie zaistniała, bowiem z powodu otrzymania odpisu prawomocnego wyroku karnego Sądu Rejonowego w N. z (...) w sprawie sygn. akt (...), uznającego skarżącego za winnego popełnienia występku z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, starosta miał obowiązek wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie. Z tego powodu słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.