Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi "D." M.D., L.D., Ł.D. Sp. j. w Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty − uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że inspektor transportu drogowego przeprowadził w dniu 15 listopada 2007 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości M., kontrolę przejazdu wykonywanego przez skarżącą pojazdem marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Wielton o nr rej. [...]. Kierujący pojazdem S.P. – pracownik skarżącej nie okazał do kontroli wykresówek za okres 31 października – 2 listopada oraz 9-12 listopada 2007 r. oraz dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tym okresie. Kierowca podpisał protokół kontroli nie zgłaszając uwag.
W związku z wynikami tej kontroli Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d. oraz lp. 1.7 załącznika do tej ustawy nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku wyposażenia kierowcy w dokumenty wymagane zgodnie z art. 87 ust. 1 u.t.d.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że kierowca został przez nią wyposażony we wszystkie wymagane dokumenty i na potwierdzenie tego faktu wniosła o przesłuchanie kierowcy w charakterze świadka.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając w uzasadnieniu, że w wyniku kontroli ustalono naruszenie przez przedsiębiorcę obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, bowiem podczas kontroli kierujący pojazdem nie okazał wykresówek, jak również dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tym okresie.
W skardze na powyższą decyzję "D." M.D., L.D., Ł.D. Sp. j. w Ś. zarzuciła, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji opierając się o niepełny materiał dowodowy. Zdaniem skarżącej, okoliczność, że kierowca w momencie kontroli nie posiadał wymaganych dokumentów nie świadczy o tym, iż nie został on w nie wyposażony przez przedsiębiorcę. Powyższe domniemanie mogło zostać obalone zeznaniami kierowcy, jednak dowodu takiego organ nie przeprowadził, pomimo żądania skarżącej.
WSA w W. uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 92a ust. 4 u.t.d, bowiem organ nie zgromadził i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji nie dokonał oceny twierdzenia skarżącej, że kierujący pojazdem został wyposażony w wymagane dokumenty. Sąd wskazał, że w celu wyjaśnienia tej okoliczności skarżąca żądała przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierującego pojazdem w charakterze świadka, jednakże organ żądania tego nie uwzględnił przyjmując, że przeprowadzenie tego dowodu było zbędne.
Sąd powołując treść przepisów art. 92a ust. 4 u.t.d. w związku z art. 87 ust. 3 tej ustawy oraz art. 75 § 1 i art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. stwierdził, że zgłoszony przez stronę wniosek dowodowy należało uwzględnić i przesłuchać kierowcę na okoliczność wypełnienia przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 3 u.t.d. wskazując, że strona musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niewypełnienie obowiązku było następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w związku z:
- – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym polegające na uznaniu przez Sąd, że organ nie zgromadził koniecznego materiału w sprawie, a tym samym nie mógł wyczerpująco go rozpatrzyć, podczas gdy podnoszone przez Sąd okoliczności nie mają znaczenia dla kwestii ustalenia naruszenia, które w sposób niewątpliwy zostało stwierdzone przez organ, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
- – art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowiącą o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez organ, w oparciu o który wydano decyzję, bezspornie uzasadniała przypisanie przedsiębiorcy stwierdzonych naruszeń, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;
- – art. 78 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ bezpodstawnie nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej polegającego na dopuszczeniu dowodu z przesłuchania w roli świadka kierowcy poddanego kontroli drogowej, podczas gdy w ocenie organu nie istniała potrzeba przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, gdyż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ponad wszelką wątpliwość ustalono, że kierowca w trakcie kontroli nie posiadał wymaganych dokumentów;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnej odmiennej od przyjętej przez organ wykładni prawa materialnego oraz błędne przyjęcie, że organ nie zgromadził koniecznego materiału dowodowego w sprawie;
Skarżący organ zarzucił również Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 87 u.t.d. polegającą na negowaniu przez ten Sąd ustalenia, że przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku w zakresie wyposażenia kierowcy w stosowne dokumenty i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego transport drogowy z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, to jest wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu w określonych dniach, art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.7 załącznika do tej ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ podniósł, że naruszenie obowiązku wynikającego z art. 87 § 1 u.t.d. oznacza zaistnienie określonych ustawą przesłanek zobowiązujących organ do wymierzenia kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność, bądź prowadzących do jej ograniczenia, co do zasady nie określa też – m.in. z racji oderwania od winy i wysokości szkody - możliwości miarkowania wysokości kary. Zdaniem organu, kierowca powinien okazać wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu w chwili wezwania przez inspektora transportu drogowego do okazania tego dokumentu do kontroli, a późniejsze (po rozpoczęciu kontroli, czy po jej zakończeniu, jak i w toku postępowania wyjaśniającego) dostarczenie dokumentu jest bezskuteczne i nie stanowi podstawy do odstąpienia od nałożenia kary, bowiem jak stanowią przepisy art. 87 u.t.d., kierowca taki dokument winien mieć i okazywać podczas kontroli drogowej.
Skarżący organ podkreślił, że zasadą jest, iż odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego ogranicza się do ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, skutkującego nałożeniem kary, nie dokonuje się natomiast oceny kwestii zawinionego działania strony. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. Organ powołał się w tym zakresie na pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w W. z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1258/05. Zdaniem organu, z literalnego brzmienia art. 87 ust. 3 u.t.d. wynika, że przedsiębiorca wyposaża kierowcę (nie pojazd) w wymagane dokumenty, co oznacza osobiste zaopatrzenie kierowcy przez przedsiębiorcę w dokumenty przed rozpoczęciem wykonywania przez niego przewozu. Niewykonanie tego obowiązku rodzi odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy na podstawie ustawy o transporcie drogowym.
Zdaniem organu, w sprawie niniejszej przedsiębiorca nie podjął żadnych czynności, aby uczynić zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 87 ust. 3 u.t.d. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w W. z dnia 7 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 787/06.
Skarżący organ stwierdził, że przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Pracodawca winien w ramach swoich obowiązków dbać o to, aby jego kierowcy posiadali wszystkie wymagane dokumenty, jak również kontrolować, czy kierowca należycie wywiązuje się ze swoich obowiązków. Organ zauważył przy tym, że odpowiedzialność pracodawcy za swych pracowników wynika nie tylko z interpretacji krajowych przepisów prawa pracy, ale z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. Zgodnie z tymi przepisami przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85. Powołane rozporządzenia są podstawowymi regulacjami w zakresie czasu pracy kierowców i obowiązują bezpośrednio, mając pierwszeństwo przed ustawodawstwem krajowym.
W konkluzji skarżący organ stwierdził, że na gruncie postępowania administracyjnego przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za naruszenia popełnione przez osoby, przy pomocy których prowadzi działalność gospodarczą, bez konieczności wykazywania winy. Organ stwierdził, że nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie dowodu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, gdyż nie istniała potrzeba przeprowadzenia tego dowodu, ponieważ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ponad wszelką wątpliwość ustalono, że kierowca w trakcie kontroli nie posiadał wymaganych dokumentów, a zeznania kierowcy złożone po przeprowadzeniu kontroli nie mogą zmienić ustaleń poczynionych w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Główny Inspektor Transportu Drogowego oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany przez Sąd I instancji z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie art. 87 u.t.d. oraz z naruszeniem przepisów postępowania w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ bezpodstawnie nie uwzględnił wniosku skarżącego przedsiębiorcy o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka kierowcy pojazdu na okoliczność wyposażenia go przez przedsiębiorcę w wymagane dokumenty.
Ten ostatni zarzut jako mający, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku wymagał rozpoznania w pierwszej kolejności. Przystępując do oceny tego zarzutu należy na wstępie podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko wówczas, jeżeli zarzucane uchybienie mogło mieć istotny, a więc kwalifikowany wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z powołanym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Skuteczność prawna tego żądania strony uzależniana jest od tego, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a więc dotycząca przedmiotu sprawy. Przesądza o tym norma prawa materialnego. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji ustosunkowania się do żądania strony, a zatem dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a w razie oceny pozytywnej – przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 371).
Organ administracji, co do zasady, może nie uwzględnić żądania strony przeprowadzenia dowodu tylko w ściśle określonych wypadkach, wymienionych w art. 78 § 2 k.p.a., jeżeli żądanie nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jednakże tylko w wypadku gdy żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Zgłoszone przez stronę żądanie przeprowadzenia dowodu, organ administracji obowiązany jest rozpatrzeć, nawet jeżeli wpłynęło po zamknięciu postępowania dowodowego, a także może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony, która dowód zgłasza, ale jeżeli strona zgłasza dowód, który ma znaczenie dla sprawy, ponieważ jest zgłoszony na tezę odmienną, dowód taki powinien być dopuszczony (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II.).
Odnosząc powyższe uwagi ogólne do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że kara pieniężna została wymierzona przedsiębiorcy wykonującemu przewóz na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz lp. 1.7 załącznika do tej ustawy, tj. za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Wymierzenie tej kary wymagało uprzedniego wyjaśnienia, czy przedsiębiorca nie miał wpływu na naruszenie przez kierowcę pojazdu obowiązku posiadania przy sobie wymaganych dokumentów, a to w związku z twierdzeniem przedsiębiorcy, iż wyposażył on kierowcę w te dokumenty. Na poparcie tego twierdzenia przedsiębiorca żądał przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka. Wyjaśnienie tej okoliczności ma znaczenie dla oceny, czy w sprawie zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 92a ust. 4 u.t.d., gdyż do tego w istocie zmierza zgłoszony przez przedsiębiorcę wniosek dowodowy.
Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że okoliczność niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku wyposażenia kierowcy w wymagane dokumenty (art. 87 ust. 3 u.t.d.) nie została stwierdzona w sprawie innymi dowodami. Za wystarczający dowód na tę okoliczność nie mógł być uznany protokół kontroli, ponieważ w dokumencie tym nie poczyniono żadnych ustaleń dotyczących przyczyny nieposiadania przez kierowcę przy sobie wymaganych dokumentów.
Skoro zatem okoliczność wyposażenia kierowcy przez przedsiębiorcę w wymagane dokumenty nie została stwierdzona innymi dowodami, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że organ odwoławczy nie mógł nie uwzględnić, na podstawie art. 78 § 2 k.p.a. zawartego w odwołaniu żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy, ponieważ przedmiotem tego dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W związku z nieprzeprowadzeniem przez organ tego dowodu, Sąd I instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz nie ocenił z uwzględnieniem treści art. 92a ust. 4 u.t.d., czy przedsiębiorca wykonał obowiązek przewidziany w art. 87 ust. 3 u.t.d., tj. wyposażył kierowcę w wymagane dokumenty i nie miał wpływu na to, że kierowca nie miał tych dokumentów przy sobie podczas wykonywanego przewozu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Z analogicznych względów należało także uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów powołanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ, jak to już wyżej wskazano, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ nie zgromadził koniecznego materiału dowodowego w sprawie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego nie mogły być również uznane za usprawiedliwione, ponieważ dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jest możliwe wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został w postępowaniu administracyjnym w sposób dokładny ustalony, co w niniejszej sprawie, jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, nie zostało dokonane.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.