Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 1025/20

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę S. K. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 21 marca 2017 r. o godz. 11:32 na drodze krajowej nr [...] w miejscowości U., uprawnieni funkcjonariusze służby celno-skarbowej skontrolowali pojazd marki Volvo wraz z naczepą. W toku kontroli ustalono, że międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy polegający na przewozie towaru z Polski do Niemiec realizował skarżący. Ujawniono również, że kierowca wykonywał przewóz pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestrowało faktycznie wykonywanej czynności w urządzeniu rejestrującym, a także na karcie kierowcy. Podczas, gdy pojazd się poruszał, na tachografie i na wydruku z tachografu widniał zapis innej pracy.

Ponadto stwierdzono, że po uwzględnieniu zdarzeń i błędów w postaci przerw napięć, kierowca naruszył przepisy o czasie pracy kierowców. Z czynności kontrolnych został sporządzony przez funkcjonariuszy celnych protokół kontroli. Kierowca odmówił podpisania i przyjęcia protokołu kontroli, złożenia zeznań w charakterze świadka oraz podpisania protokołu przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia.

Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w G. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., wydaną na podstawie m.in. art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej: utd) nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 5300 zł za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze.

Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że jak wynika z akt sprawy organy zgromadziły wszystkie dowody, które istniały lub zostały przez stronę mu przedstawione, w szczególności zapisy z urządzeń rejestrujących. Dlatego obalenie domniemań płynących z tych urządzeń i pochodzących z nich dokumentów wymaga nie tylko podniesienia zarzutów z wnioskami dowodowymi, ale i wykazania okoliczności egzoneracyjnych uzasadniających odstępstwo od zastosowania rygorów dowodowych zawartych w przepisach o rejestrowaniu i wczytywaniu danych. Sąd wskazał, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ciężar wykazania okoliczności wynikających z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 utd wyłączających odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym spoczywa na przewoźniku.

Sąd zgodził się w pełni ze stwierdzeniem organu, że kwestia awarii tachografu nie została przez stronę wykazana. Jak wskazał organ wadliwość tachografu dotyczy okresu jazdy wynoszącego 41 minut, a kierowca w tym czasie nie odnotował i nie zgłosił awarii urządzenia choć, gdyby rzeczywiście taka awaria wystąpiła, miał do tego sposobność i wystarczającą ilość czasu. O tym, że kwestia awarii może być tylko sposobem obrony strony przed sankcjami, zastosowanym ex post, świadczy przede wszystkim to, że gdy w czasie kontroli, na polecenie funkcjonariuszy, pojazd wykonał 10-minutowy przejazd, to został on odnotowany na urządzeniu, co potwierdza, że było ono w pełni sprawne. Organ sprawdził również naprawę tachografu. Z tych ustaleń również nie wynika, by urządzenie działało wadliwie, gdyż serwis ograniczył się do konserwacji, ewentualnie wymienienia zaśniedziałych styków i nie przeprowadzono kalibracji urządzenia.

Dokonujący tych czynności nie potwierdził jednak, że urządzenie działało wadliwie. Sąd stwierdził, że za prawidłowe działanie urządzenia odpowiada wyłącznie strona i nieprawidłowości z tego wynikłe, nie spowodowane jakimiś nadzwyczajnymi okolicznościami (jak np. uszkodzenie urządzenia w wyniku wypadku drogowego, czy uszkodzenia przez osobę trzecią) nie stanowią okoliczności egzoneracyjnej.

Zatem zdaniem Sądu kara administracyjna za wykonywanie w dniu 21 marca 2017 r. przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestrowało w trakcie przejazdu faktycznej aktywności kierowcy; podczas gdy pojazd był w ruchu, na tachografie i na wydruku z tachografu widniał zapis innej pracy - w wysokości 5.000,00 zł została nałożona zasadnie i zgodnie z powołanymi w decyzji właściwymi przepisami prawa materialnego.

Również kara za skrócenie o 1 godzinę i 29 minut dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w 24 godzinnym okresie rozliczeniowym w wysokości 300,00 zł jest zgodna z prawem. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że w dniu kontroli kierowca nie okazał dokumentu (wykresówki, wydruku z karty dziennej) uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu odpoczynku. To, że taki dokument strona dołączyła dopiero w toku postępowania i to znacznie później powoduje, że organ zasadnie odmówił uznania jego wiarygodności. Kierowca powinien ten dokument przedstawić bowiem w toku kontroli, ewentualnie w tej kwestii wypowiedzieć się w zastrzeżeniach do protokołu, czego nie uczynił.

Odnosząc się do kwestii właściwego nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowców przepisów prawa Sąd stwierdził, że warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. W konsekwencji więc wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest działaniem nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności i na które nie ma on wpływu, nie może mieć miejsca.

Sąd stwierdził, że przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust.1 pkt 1 utd odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Tymczasem kierowca skontrolowanego pojazdu w rozpatrywanej sprawie dopuszczał się już w przeszłości podobnych deliktów, a w przedmiotowej sytuacji ewidentnie naruszył normy stanowiące podstawę nałożenia sankcji administracyjnej.

Zdaniem Sądu w sprawie nie było również żadnych naruszeń przepisów postępowania, a strona miała zapewnione wszystkie gwarancje procesowe.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej: ppsa).

II

Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. 1. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ppsa tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć;
2. 2. przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa tj.:
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd poprzez jego niezastosowanie i nieuzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że zaistniały przesłanki do zakończenia postępowania nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 5.300,00 zł;
4. - art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji za organem, że zostały spełnione przesłanki nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę w sytuacji, gdy nie miał on wpływu na powstanie naruszeń.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu wg norm przepisanych. Skarżący stosowanie do przepisu art. 176 § 2 ppsa zrzekł się rozprawy.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd oddalając skargę uznał, że organ wyjaśniając dokładnie wszystkie okoliczności istotne dla kwalifikacji prawnej, zasadnie nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, a w sprawie nie wystąpiły przesłanki, które mogłyby wyłączyć odpowiedzialność skarżącego za powstałe naruszenia.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie oraz na zarzutach naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym przy takiej konstrukcji zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazuje, że "istota sporu sprowadza się do kwestii czy sytuacja ta była wynikiem awarii tachografu jak i istnienia przesłanek dopuszczających możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym".

W związku z powyższym badanie zasadności powołanych w skardze kasacyjnej podstaw poprzedzić należy przypomnieniem, że skarga ta jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 ppsa). Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 ppsa podstawy kasacyjne powinny być również uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Sąd I instancji konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały.

Nie ma natomiast obowiązku, a nawet prawa do badania, czy w sprawie wystąpiły inne naruszenia prawa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie w pierwszej kolejności powołuje treść art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 ustawy o transporcie drogowym i treść art. 92c ust. 1 tej ustawy, po czym stwierdza, że "treść powołanych wyżej przepisów wskazuje, że warunkiem wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, jest wykazanie zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiających i egzekwujących od osób wykonujących transport w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy, przepisów prawa".

Następnie wskazuje, że "prawidłowa ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu powinna zatem odnosić się (...) do szczegółowej analizy materiału dowodowego, w tym okoliczności wskazywanych przez stronę".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy materialnoprawne określają odmienne przesłanki egzoneracyjne, czego autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać. Przepis art. 92b ust.1 ustawy o transporcie drogowym, stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1. 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającym przestrzeganie przez kierowców przepisów wymienionych w tym artykule (lit. a-c)
2. 2) prawidłowe zasady wynagrodzenia niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszenia przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 utd jest jasna i obejmuje swoim działaniem jedynie przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku.

Odmienne przesłanki egzoneracyjne określa art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Dla zastosowania powołanej normy prawnej niezbędne jest, co wynika wprost z przepisu, aby obie przesłanki wskazane w art. 92c ust.1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zaistniały łącznie. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że przepis ten odnosi się do takich zdarzeń i okoliczności, które nie są typowe, lecz są nadzwyczajne, ponadprzeciętne (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II GSK 101/18; dostępny w CBOSA).

Odnotować także należy, że nałożona na skarżącego kara stanowiła sumę kar nałożonych w związku z naruszeniem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach wypoczynku - 300 zł - oraz za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem z naczepą wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestrowało w trakcie przejazdu faktycznej aktywności kierowcy. Podczas, gdy pojazd był w ruchu, na tachografie i na wydruku z tachografu widniał zapis innej pracy – 5 000 zł.

Przenosząc te uwagi na zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zauważyć należy po pierwsze, że skarżący nie kwestionuje wykładni tego przepisu, tylko jego zastosowanie twierdząc, że "okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć". Po wtóre, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody dotyczące charakteru tych zdarzeń i okoliczności koncentrują się na podkreśleniu błędów w postępowaniu wyjaśniającym w zakresie awarii urządzenia rejestrującego i wskazaniu, że "w sprawie nie zostały przeprowadzone wszystkie wnioskowane dowody umożliwiające ustalenie stanu faktycznego, dopuszczającego możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej".

Zatem jest to argumentacja wskazująca na naruszenie reguł procedury przez Sąd I instancji oraz przez organy podatkowe. Zauważyć jednak należy, że kwestionując w uzasadnieniu poprawne przeprowadzenie procedury dotyczącej postępowania dowodowego, autor skargi kasacyjnej nie zamieścił w jej treści podstaw kasacyjnych odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. Nie jest wystarczające wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólnych reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Niezbędne jest bowiem sprecyzowanie konkretnych zarzutów, a dodatkowo wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Tylko wtedy bowiem strona mogłaby skutecznie zakwestionować przyjęty w sprawie stan faktyczny. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął Sąd I instancji.

Z kolei podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie i art. 151 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Chociaż wydaje się, że zarzuty te miały być jedynie konsekwencją braku zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, a przez to błędnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa, zamiast uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa.

Ponadto duża część uzasadnienia skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że skarżący zapewnił właściwą organizację pracy. To jednak nie jest wystarczające dla uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Jak już bowiem wskazano obie przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione, a przepis ten obejmuje wyjątkowe sytuacje, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Dodać nadto należy, że zaaprobowanie zaprezentowanego w ocenianym zarzucie poglądu, że wina kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności za powstałe naruszenia prowadziłaby do nieakceptowalnego skutku w postaci przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej z przedsiębiorcy na zatrudnionych u niego kierowców.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).