Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1661/13, oddalił skargę J.R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 23 lutego 2012 r. Dyrektor OT ARR w S, na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b i art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm., dalej jako: "ustawa o płatnościach") wydał decyzję Nr [...], w sprawie wymierzenia J.R. kary pieniężnej w wysokości 56 028,33 zł., z powodu naruszenia polegającego na niezgodnym z przepisami przetwarzaniu przez zatwierdzoną pierwszą jednostkę przetwórczą, roślin energetycznych ze zbiorów w 2007 r. Niezgodność z ww. przepisami przejawiała się w tym, że skarżący nie przetworzył do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów całkowitej ilości odebranych roślin energetycznych (nasion rzepaku) na ostateczny produkt energetyczny.
Pismem z dnia 22 czerwca 2012 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uzasadniając wniosek skarżący stwierdził, że decyzja Dyrektora OT ARR rażąco narusza przepis art. 45 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy o płatnościach, gdyż organ błędnie zastosował tę normę do pierwszej jednostki przetwórczej, która sprzedała surowiec i zawarła w umowie sprzedaży zobowiązanie do jego przetworzenia zgodnie z wymogami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. L 345 z 20 listopada 2004 r. str. 1 z późn. zm., dalej jako: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004").
W ocenie skarżącego żaden przepis prawa nie pozwala na obciążenie karą pierwszego przetwórcy w sytuacji, gdy dokonał on sprzedaży surowca na rzecz podmiotu, który zobowiązał się do jego przetworzenia.
Decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Prezes ARR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OT ARR w S. z dnia [...] lutego 2012 r. Zdaniem organu w zaskarżonej decyzji Dyrektor OT ARR prawidłowo zastosował art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach.
Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.
Minister, stwierdził że Dyrektor OT ARR prawidłowo zastosował art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach, co skutkowało wymierzeniem skarżącemu kary pieniężnej. Nadto podkreślił, iż przepis ten jest bezwzględnie obowiązującym, którego stosowanie nie zależy od uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów strony wskazał, że umieszczenie w umowie sprzedaży pośredniego produktu energetycznego, zobowiązania nabywcy do jego przetworzenia na końcowe produkty energetyczne w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, nie zwalnia skarżącego z odpowiedzialności. Bowiem adresat normy wynikającej z prawa administracyjnego nie może modyfikować zakresu jej stosowania w drodze czynności prawnej. Minister wskazał, że z przepisu art. 27 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, wynika iż odbiorcy lub pierwsi przetwórcy odbierają dostawę surowców określoną w ust. 1 i zapewniają wykorzystanie równoważnej ilości takich surowców do wytwarzania we Wspólnocie jednego lub więcej produktów energetycznych.
Natomiast zgodnie z ust. 6 zdanie drugie tego przepisu pierwszy przetwórca jest jedyną stroną odpowiedzialną za zobowiązania przewidziane w rozdziale 8 tego rozporządzenia - Dopłaty do roślin energetycznych. Organ, zatem nie podzielił stanowiska strony, że nie ma przepisu, który odpowiedzialnością za niepozyskanie produktów energetycznych przez trzeciego przetwórcę obarczałby pierwszą jednostkę przetwórczą.
Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARR z dnia [...] lipca 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora OT ARR w rażący sposób naruszała:
- - art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach, przez jego błędne zastosowanie,
- - oraz art. 27 ust. 6 i 24 pkt 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., wskazując na brak podstaw do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawą prawną decyzji wydanej przez Dyrektora OT ARR w S. jest przepis art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach. Ze stanu faktycznego ustalonego przez Dyrektora OT ARR w S., wynika że skarżący będący pierwszą jednostką przetwórczą w rozumieniu ustawy o płatnościach, odebrał nasiona rzepaku ze zbiorów 2007 r. na podstawie umów dostawy, w których jako ostateczny produkt energetyczny wskazano biopaliwa. Przedsiębiorca przetwarzał odebrane rośliny energetyczne na pośredni produkt energetyczny, tj. olej rzepakowy, który następnie został w większości sprzedany kolejnym jednostkom przetwórczym. Na podstawie informacji o procesie przetwórczym, raportów z kontroli, informacji przekazanych przez Federalną Agencję Rolnictwa i Wyżywienia w Niemczech oraz korespondencji z kolejnymi jednostkami przetwórczymi, organ ustalił, że część odebranych roślin energetycznych oraz część wytworzonego w zakładzie skarżącego pośredniego produktu energetycznego nie została przetworzona na końcowy produkt energetyczny (biopaliwo).
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że przepis art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach został w sprawie błędnie zastosowany do pierwszej jednostki przetwórczej, w sytuacji gdy sprzedała ona surowiec i zawarła w umowie sprzedaży zobowiązanie do jego przetworzenia. Bowiem stwierdził, że organy słusznie uznały, iż ustalony przez Dyrektora OT ARR w S. stan faktyczny sprawy wyczerpuje wszystkie znamiona deliktu administracyjnego przewidzianego w art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach. Tym samym zasadne było zastosowanie omawianego przepisu w rozpoznawanej sprawie i wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej. Nadto przepis ten jest bezwzględnie obowiązującym, co obligowało Dyrektora OT ARR w S. do wszczęcia postępowania administracyjnego i wymierzenia kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd, ustosunkowując się do zarzutu błędnego wyłożenia i niewłaściwego zastosowania art. 27 ust. 6 i art. 24 pkt 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, zaznaczył, że zgodnie z art. 27 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, odbiorcy lub pierwsi przetwórcy odbierają dostawę surowców określoną w ust. 1 i zapewniają wykorzystanie równoważnej ilości takich surowców do wytworzenia we Wspólnocie jednego lub więcej produktów energetycznych. Natomiast, w myśl art. 27 ust. 6 zdanie drugie ww. rozporządzenia, pierwszy przetwórca jest jedyną stroną odpowiedzialną za zobowiązania przewidziane w rozdziale 8 tego aktu "Dopłaty do roślin energetycznych". Z przepisów art. 27 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 wynika wprost, że obowiązkiem pierwszego przetwórcy, bez względu na to, czy przetwarza rośliny energetyczne tylko do etapu produktu pośredniego, czy może dalej – jest zapewnienie by doszło do wytworzenia produktu energetycznego końcowego.
Także pkt 20 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 wskazuje na potrzebę jednoznacznego rozróżnienia między obowiązkami wnioskodawcy, które kończą się w momencie dostawy całej ilości zebranego surowca a obowiązkami ciążącymi na pierwszej jednostce przetwarzającej, które rozpoczynają się w chwili dostawy, a kończą w momencie ostatecznego przetworzenia surowca na produkty energetyczne.
Z podanych względów Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska, skarżącego o braku przepisu prawa, który odpowiedzialnością za niepozyskanie produktów energetycznych przez trzeciego przetwórcę obarczałby pierwszą jednostkę przetwórczą.
Dalej, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że fakt umieszczenia w umowie sprzedaży pośredniego produktu energetycznego zobowiązania nabywcy do jego przetworzenia na końcowe produkty energetyczne, nie mógł mieć wpływu na treść wydanej przez Dyrektora OT ARR decyzji. Zarówno Prezes ARR jak i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie uznali, iż sprzedaż pośredniego produktu energetycznego, przy jednoczesnym przyjęciu zobowiązania jego dalszego przetworzenia przez nabywcę, nie zwalnia pierwszej jednostki przetwórczej z odpowiedzialności administracyjnej. Jest to konsekwencją rozdziału prawa publicznego opartego o normy bezwzględnie obowiązujące (ius cogens), oraz prawa prywatnego zawierającego normy względnie obowiązujące (ius dispositivum), na podstawie których równorzędne podmioty mogą swobodnie kształtować treść łączących ich stosunków prawnych, np. umowę sprzedaży. Adresat normy wynikającej z prawa administracyjnego nie może, zatem modyfikować zakresu jej stosowania w drodze czynności prawnej.
Sąd nie podzielił również twierdzenia skarżącego, że decyzja Dyrektora OT ARR w S. z dnia [...] lutego 2012 r. rażąco narusza art. 8 k.p.a. Bowiem w piśmie z dnia 11 października 2007 r. informującym o możliwości sprzedaży produktów energetycznych przez pierwszą jednostkę przetwórczą kolejnym przetwórcom, Dyrektor OT ARR w S. odniósł się jedynie do możliwości sprzedaży produktów energetycznych i związanych z tym obowiązkach pierwszej jednostki przetwórczej oraz kolejnych przetwórców. Dyrektor OT ARR nie odnosił się natomiast do odpowiedzialności za przetwarzanie roślin energetycznych na cele energetyczne niezgodnie z przepisami, czy też odpowiedzialności za nie przetworzenie roślin energetycznych w określonym terminie.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik J.R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik spraw, a to art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymując w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Rynku Rolnego z dnia [...] lutego 2012 r., naruszył przepis prawa procesowego - art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo, iż decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego Rynku Rolnego w rażący sposób naruszała prawo, a to:
art. 45 ust. 1 pkt 3 lit.b ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, poprzez jego błędne zastosowanie do pierwszej jednostki przetwórczej, która sprzedała surowiec i zawarła w umowie sprzedaży zobowiązanie do jego przetworzenia;
art. 27 ust. 6 i 24 pkt 8 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sytuacji, gdy pierwszy przetwórca zawrze w umowie z nabywcą zobowiązanie do przetworzenia roślin na produkty końcowe, a kolejny przetwórca nie wywiązał się z obowiązku przetworzenia, pierwszy przetwórca odpowiada za wykonanie tego zobowiązania, podczas gdy zgodnie z art. 27 ust. 6 rozporządzenia, pierwszy przetwórca odpowiada wtedy, kiedy zleci osobie trzeciej odbiór surowca od rolnika składającego wniosek o pomoc;
naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 27 ust. 3 oraz art. 27 ust. 6 w związku z punktem 20 preambuły do Rozporządzenia
Komisji (WE) nr 1973/2004, poprzez przyjęcie, że z przepisów tych wynika, że obowiązkiem pierwszego przetwórcy, bez względu na to, czy przetwarza rośliny energetyczne tylko do etapu pośredniego, czy może dalej, jest zapewnienie, by doszło do wytworzenia produktu energetycznego końcowego, przy czym pojęcie "zapewnienia" Sąd pierwszej instancji utożsamia z odpowiedzialnością pierwszego przetwórcy za brak przetworzenia roślin energetycznych do produktu końcowego przez kolejnych przetwórców, podczas gdy z powołanych przepisów, obowiązek taki nie wynika;
naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymując w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARR z dnia 23 lutego 2012 r. naruszył przepis prawa procesowego art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która w sposób rażący naruszała wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofywanie z obrotu prawnego decyzji i postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi.
Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie.
W orzecznictwie sądowym, przyjmowane są obecnie następujące poglądy dotyczące rażącego naruszenia prawa:
Aby można mówić o nieważności spowodowanej rażącym naruszeniem prawa, pomiędzy określonym przepisem prawa, a podjętym w decyzji rozstrzygnięciem musi zachodzić oczywista sprzeczność, powodująca, że taki akt – pomimo ostateczności – nie może pozostać w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1299/09, LEX nr 745613).
Naruszenie prawa ma cechę rażącego wtedy, gdy istota załatwienia sprawy jest w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, czyli rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z treści obowiązującego prawa lub łamie zakazy w nim ustalone (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 4 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 602/10, LEX nr 688481).
O rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku oczywistego naruszenia prawa dającego się ustalić na podstawie prostego zestawienia treści konkretnej normy prawnej z treścią orzeczenia zapadłego w sprawie. Zastosowana w orzeczeniu norma prawna powinna być rozumiana jednolicie. Rozbieżności w zakresie jej wykładni wykluczają możliwość uznania aktu za rażąco naruszający prawo, z uwagi na brak oczywistości takiego naruszenia (por. wyrok NSA z 18 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1812/09, LEX nr 992225).
Brak jest podstaw do uznania, iż zachodzi rażące naruszenie prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 797/10, LEX nr 748713).
Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza wykładnią językową (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2005 r. sygn. akt FSK 1371/04, LEX nr 180622).
Nadto w stanie faktycznym i prawnym po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, uwzględniając zasadę prymatu prawa wspólnotowego, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi nie tylko wtedy, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, ale także wówczas, gdy organ administracji wydał decyzję na podstawie przepisu prawa krajowego, który przez proste zestawienie pozostaje w oczywistej sprzeczności z prawem wspólnotowym.
Przenosząc te uwagi wstępne na rozpoznawaną sprawę należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty wymienione w osnowie skargi kasacyjnej nie wykazał, że decyzja Dyrektora wydana przez Dyrektora OT ARR w S. rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to znaczy, że treść rozstrzygnięcia jest sprzeczna z przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.
Zgodnie z art. art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach: "Kto będąc wnioskodawcą wykorzystującym lub przetwarzającym rośliny energetyczne na cele energetyczne w gospodarstwie, o którym mowa w sekcji 7 rozporządzenia nr 1973/2004, będąc zatwierdzoną pierwszą jednostką przetwórczą przetwarza rośliny energetyczne na cele energetyczne niezgodnie z przepisami, w tym nie przetwarza na produkty końcowe określone w umowie roślin energetycznych w ilości równej co najmniej plonom reprezentatywnym albo całkowitej ilości tych roślin, w przypadku gdy dla danej rośliny energetycznej nie określono plonu reprezentatywnego, lub nie przetworzył roślin energetycznych do dnia 31 lipca drugiego roku po roku zbiorów – podlega karze pieniężnej".
Natomiast ze stanu faktycznego sprawy, wynika że skarżący będący pierwszą jednostką przetwórczą w rozumieniu ustawy o płatnościach, odebrał nasiona rzepaku ze zbiorów 2007 r. na podstawie umów dostawy, w których jako ostateczny produkt energetyczny wskazano biopaliwa. Przedsiębiorca przetwarzał odebrane rośliny energetyczne na pośredni produkt energetyczny, tj. olej rzepakowy, który następnie został w większości sprzedany kolejnym jednostkom przetwórczym. Na podstawie informacji o procesie przetwórczym, raportów z kontroli, informacji przekazanych przez Federalną Agencję Rolnictwa i Wyżywienia w Niemczech oraz korespondencji z kolejnymi jednostkami przetwórczymi, organ ustalił, że część odebranych roślin energetycznych oraz część wytworzonego w zakładzie skarżącego pośredniego produktu energetycznego nie została przetworzona na końcowy produkt energetyczny (biopaliwo).
Zatem ustalony w sprawie stan faktyczny wyczerpuje znamiona deliktu administracyjnego przewidzianego w art. 45 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o płatnościach, co oznacza, że organ prawidłowo zastosował ten przepis prawny i wymierzył skrzącemu karę pieniężną.
Organ również prawidłowo zastosował przepisy prawa wspólnotowego, które odpowiedzialnością za niepozyskanie produktów energetycznych przez trzeciego przetwórcę obarczają pierwszą jednostkę przetwórczą. Z literalnego brzmienia przepisów art. 27 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, wynika że: "Odbiorcy lub pierwsi przetwórcy odbierają dostawę surowców określoną w ust. 1 i zapewniają wykorzystanie równoważnej ilości takich surowców do wytworzenia we Wspólnocie jednego lub więcej produktów energetycznych" (ust.3); "Zgodnie z przepisami krajowymi mającymi zastosowanie do stosunków umownych, pierwsi przetwórcy mogą zlecić osobie trzeciej odbiór surowca od rolnika składającego wniosek o pomoc. Pierwszy przetwórca jest jedną stroną odpowiedzialną za zobowiązania przewidziane w niniejszym rozdziale" (ust.6).
Organ właściwe odczytał treść ww. przepisów stosując wykładnię językową. Obowiązkiem pierwszego przetwórcy, bez względu na to czy przetwarza rośliny energetyczne tylko do etapu pośredniego czy też dalej, jest zapewnienie by doszło do wytworzenia produktu energetycznego końcowego. Także w postanowieniach pkt 20 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 wskazuje się na potrzebę jednoznacznego rozróżnienia miedzy obowiązkami wnioskodawcy, które kończą się w momencie dostawy zebranego surowca a obowiązkami ciążącymi na pierwszej jednostce przetwarzającej, które rozpoczynają się w chwili dostawy, a kończą na momencie ostatecznego przetworzenia surowca na produkty energetyczne.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skoro treść decyzji Dyrektora OT ARR w S. odpowiada prawu, to nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia art. 8 k.p.a.
Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a., jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.