Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Narodowego Funduszu Zdrowia – stwierdził nieważność decyzji Ministra Zdrowia z dnia 9 września 2005 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia 18 lipca 2005 r. stwierdzającej w całości nieważność uchwały Rady Narodowego Funduszu Zdrowia nr 3/2005/I w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie inwestycji przez Narodowy Fundusz Zdrowia w 2005 r. w postaci nabycia bonów skarbowych.
Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło skierowanie decyzji Ministra Zdrowia do Rady Narodowego Funduszu Zdrowia, tj. organu strony będącej osobą prawną, zamiast samej strony, tzn. Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej dla określenia tego podmiotu zamiennie używane będzie też określenie "Fundusz"). Stanowi to zaś kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W złożonej skardze kasacyjnej Minister Zdrowia zaskarżył w całości wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – powoływanej dalej jako p.p.s.a., w związku z art. 28 i 29 k.p.a. na skutek przyjęcia, iż Rada Narodowego Funduszu Zdrowia nie była stroną postępowania administracyjnego, a wydane przez Ministra Zdrowia decyzje są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarga kasacyjna polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji o kwalifikowanej wadliwości decyzji Ministra Zdrowia poprzez skierowanie ich w myśl art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. do osoby niebędącej, która nie jest stroną w sprawie, wywodziła, że Rada Narodowego Funduszu Zdrowia posiadała "interes prawny" w przedmiotowym postępowaniu, polegający na tym, aby nie doszło do stwierdzenia nieważności jej uchwały.
Nie kwestionując, iż Narodowy Fundusz Zdrowia jest osobą prawną, Minister Zdrowia podniósł, iż nie można w konkretnym przypadku odwoływać się "wprost" do poglądów orzecznictwa formułowanych w sprawach, w których występowały spółki prawa handlowego (tzn. wyroku NSA z dnia 6 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 538/97, którego tezę przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji). Narodowy Fundusz Zdrowia jest bowiem osobą prawną, ale o szczególnym charakterze. Skarga kasacyjna zwróciła przy tym uwagę, iż nawet w wymienionym wyroku z dnia 6 lutego 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił możliwość dopuszczenia w charakterze strony podmiotu spoza kręgu wymienionego w art. 29 k.p.a. Na możliwość taką na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych wskazuje również doktryna (J. Borkowski w publikacji Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Warszawa 2005, s. 233).
Zdaniem Ministra Zdrowia, w przedmiotowej sprawie upoważnienie ustawowe zezwalające na skierowanie jego decyzji do organu osoby prawnej wynikało z brzmienia art. 163 ust. 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Przyjęcie odmiennego poglądu i skierowanie decyzji podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu w związku z art. 181 ust. 2 omawianej ustawy do Narodowego Funduszu Zdrowia z uwzględnieniem dalej, iż to Prezes Funduszu reprezentuje Fundusz na zewnątrz (w tym wykonuje wszystkie czynności przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną) mogłoby doprowadzić do "niebezpiecznej sytuacji" polegającej na tym, że Prezes Funduszu, zajmując w określonej sprawie stanowisko inne niż Rada Funduszu, nie podejmie "przewidzianych prawem działań", paraliżując funkcjonowanie Rady Funduszu.
Z tych powodów, jak wyjaśniono w skardze kasacyjnej, Minister Zdrowia oznaczył w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach - jako stronę Radę Funduszu i do niej je skierował.
Odpowiadając na skargę kasacyjną, Narodowy Fundusz Zdrowia w obszernej odpowiedzi wniósł o oddalenie przedmiotowego środka zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. I p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna obok czynienia zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym winna zawierać jeszcze między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Strony mogą jednak przytaczać nowe uzasadnienie skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 zd. II p.p.s.a.), ale chodzi tu o możliwość przedstawienia jedynie nowej argumentacji dla wskazanych już w skardze kasacyjnej naruszeń konkretnych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2004 r. sygn. akt GSK 839/04, lex nr 158815).
Z wymienionych przepisów wynika, że prawidłowo sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej muszą wskazywać przepisy, które zostały naruszone, określać na czym to naruszenie polegało i podawać (gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania), dlaczego to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, Lex 146732).
W tak określonych ramach może się wypowiadać Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym, dokonując oceny jedynie w płaszczyźnie naruszenia tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wymienione w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna winna być bowiem tak zredagowana, aby nie sprawiała problemów interpretacyjnych. Wykładnia zawartego zakresu zaskarżenia i konkretyzowanie go przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wykluczone (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt FSK 155/04, Lex nr 129843).
Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że roli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można postrzegać jako niezależnego od tych granic uprawnienia do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym w pełnym zakresie.
Przedmiotowa skarga kasacyjna ograniczyła się do wskazania jedynie podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. z określeniem, że naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28, 29 k.p.a. nastąpiło poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że Rada Narodowego Funduszu Zdrowia nie była stroną postępowania administracyjnego (z tego bowiem powodu zaskarżony wyrok wskazał na obarczenie decyzji Ministra Zdrowia skierowanych do Rady Funduszu wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).
Należy wyraźnie podkreślić, iż zaskarżony wyrok istotnie zawierał ustalenie, że decyzje Ministra Zdrowia zostały skierowane do Rady Funduszu zamiast do samego Narodowego Funduszu Zdrowia. Tego ustalenia skarga kasacyjna nie zwalcza. Wręcz przeciwnie, w swych wywodach je potwierdza.
Dokonane przez Sąd I instancji ustalenie, że decyzje Ministra Zdrowia zostały skierowane do Rady Funduszu, a nie Funduszu, uwzględnić musiał zatem Naczelny Sąd Administracyjny.
Przy uwzględnieniu ustalenia Sądu I instancji, że decyzje Ministra Zdrowia zostały skierowane do Rady Funduszu, skarga kasacyjna starała się jedynie wykazać, że tak być powinno zgodnie z prawem i w związku z tym tylko przyjęcie w zaskarżonym wyroku kwalifikowanej wadliwości (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) prowadzącej do stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji było nietrafne.
Według skargi kasacyjnej kierowanie decyzji Ministra Zdrowia w przedmiotowej sprawie do Rady Funduszu było uzasadnione z racji jedynie szczególnego, jej zdaniem, upoważnienia zawartego w art. 163 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jako ustawy odrębnej w stosunku do k.p.a. i przewidzianych w nim rozwiązań.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak wyrażony pogląd skargi kasacyjnej (i oparty na nim zarzut) nie zasługuje na uwzględnienie.
Z art. 163 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wynika bowiem wcale zmiana reguł określenia strony postępowania administracyjnego w stosunku do rozwiązań przyjętych przez k.p.a. (art. 28 i art.
29) i szczególne upoważnienie do kierowania decyzji do organu osoby prawnej zamiast samej osoby prawnej, jaką jest Narodowy Fundusz Zdrowia (art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych).
Sens normy prawnej wynikający z art. 163 ust. 2 pkt 1-3 analizowanej ustawy sprowadza się wyłącznie do uściślenia zakresu nadzoru powierzonego ministrowi właściwemu do spraw zdrowia przez podanie, iż obejmuje on także badanie i stwierdzanie (w razie wystąpienia określonych przesłanek) nieważności aktów, których wydawanie zostało powierzone wskazanym w tym przepisie organom Funduszu (tzn. uchwał Rady Funduszu i decyzji Prezesa Funduszu).
Z powołanego przepisu wcale nie wynika emancypacja Rady Funduszu umożliwiająca przypisywanie jej "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy podstawa upoważniająca traktowanie tego organu Narodowego Funduszu Zdrowia jako strony postępowania wbrew regule wynikającej z art. 29 k.p.a., która stanowi, że stroną może być sama osoba prawna.
W świetle zatem wskazanego przez skargę kasacyjną przepisu (tzn. art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) nie można podzielić tezy, która legła u podstaw sformułowanego w niej zarzutu, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji przedmiotowe decyzje Ministra Zdrowia zostały właściwie skierowane do Rady Funduszu.
Na marginesie dodać można, iż ogólnikowa sugestia skargi kasacyjnej o niebezpieczeństwach związanych rzekomo z kierowaniem decyzji Ministra Zdrowia (tego rodzaju, jak wydane w niniejszej sprawie) do samego Funduszu zamiast Rady Funduszu, a wynikających z ewentualnej rozbieżności stanowisk Rady Funduszu i Prezesa Funduszu, który reprezentuje Fundusz na zewnątrz, zostały przedstawione bez analizy relacji między tymi organami Funduszu, wynikających z uregulowań omawianej ustawy, a zwłaszcza środków oddziaływania Rady Funduszu w stosunku do Prezesa Funduszu (np. art. 102 ust. 3 tej ustawy).
Zgodzić się należy z odpowiedzią na skargę kasacyjną, iż zupełnym nieporozumienie jest wskazywanie w niniejszej sprawie na argumentację związaną z przyjmowaniem w orzecznictwie możności przypisania przymiotu strony postępowania administracyjnego spółce cywilnej. To bowiem całkowicie odrębna kwestia, która w żaden sposób nie koresponduje z niniejszą sprawą.
Rację ma też odpowiedź na skargę kasacyjną, iż stanowisko jakie należało zająć w rozpoznawanej sprawie, mogło zostać oparte wyłącznie na treści obowiązującego prawa, a nie zaś na eksponowanych poza nim względach słuszności. Jeżeli bowiem takie względy istnieją, to rzeczą ustawodawcy jest wprowadzenie ich do obowiązującego porządku prawnego.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.