Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., w sprawie ze skargi P. G. Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., określił, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:
Wnioskiem z dnia 29 października 2012 r. skarżąca spółka wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] maja 2010 r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 maja 2010 r. wskazując, że decyzja ta stała się przedmiotem skargi wniesionej przez spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w związku z wniesieniem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, zawiesił postępowanie. Organ zanegował przy tym możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu w sytuacji, gdy wcześniejsza, prawomocna decyzja, została zaskarżona do sądu, a w sprawie nie zapadł jeszcze wyrok. Organ wskazał, że co prawda ani przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749, dalej: o.p.) jak również art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a) nie normują sytuacji jak w tej sprawie lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że skuteczne wniesienie skargi do sądu stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie podtrzymując dotychczasowe stanowisko o niemożliwości zainicjowania nadzwyczajnego trybu postępowania w sytuacji wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na tożsamość spraw – w obu sprawach chodzi, bowiem o tę samą decyzję ostateczną.
Sąd I instancji uchylając decyzje Dyrektora Izby Celnej w P. stwierdził, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej dopuszczalnym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji. Nie podlegało wątpliwości Sądu I instancji, że pomiędzy postępowaniem sądowoadministracyjnym ze skargi na ostateczną decyzję w przedmiocie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zakończonego ostateczną decyzją, a postępowaniem podatkowym w celu wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją istniała zależność eliminującą możliwość ich dwutorowego prowadzenia.
Sąd podkreślił, że oba postępowania dotycząc tej samej decyzji ostatecznej odnosiły się do tożsamej sprawy. W takim przypadku koniecznym było, w ocenie Sądu I instancji, zastosowanie przez organ instytucji zawieszenia postępowania na podstawieni art. 201 § 1 pkt 2 o.p., albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji co do decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym możliwe będzie dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia, które w tym przypadku mieć będzie charakter zagadnienia wstępnego.
Brak zastosowania przez organ art. 234 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 o.p. i wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym, doprowadziło w ocenie Sądu I instancji do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.
Dyrektor Izby Celnej w P. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji, a następnie je zwiesić – na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. – do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia w sprawie zakończonej tą samą decyzją ostateczną.
Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. oraz o zasądzenie poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, tj. zwrotu wpisu w całej jego uiszczonej wysokości oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia natury procesowej dotyczącej możliwości bądź niemożliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, w sytuacji gdy została w tej sprawie złożona już skarga do sądu administracyjnego. Mamy bowiem do czynienia z inną sytuacją aniżeli określoną w art. 56 p.p.s.a., stanowiącym, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, gdyż w tym przypadku zbiegu postępowań, nadany został priorytet postępowaniu administracyjnemu jako wszczętemu (najczęściej przez stronę) przed zaskarżeniem decyzji do sądu.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, pragnie podkreślić, że podziela pogląd wyrażony w tych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których sformułowano tezę, iż: "W celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wyłączona jest możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego." (tak w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I FSK 530/13 LEX nr 1449711; z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 680/13; LEX nr 1450781). Rację ma Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 1470/06, iż z unormowania art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, "że każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję tego przepisu, jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu.
Mimo zatem niesformułowania expressis verbis w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej zakazu wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że po wniesieniu prawnie skutecznej skargi do sądu prowadzenie takich postępowań jest dopuszczalne jedynie w granicach określonych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Trafnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tymże wyroku, że: "wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez uprawniony podmiot powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność zostały zaskarżone, rozpoczyna się spór o legalność, stanowiący przedmiot rozstrzygnięcia sądu administracyjnego. Od tego momentu gospodarzem sporu wywołanego wniesieniem skargi jest sąd administracyjny, co oznacza, że – co do zasady – uprawnionym do orzeczenia w przedmiocie tego sporu jest sąd przed którym zawisła sprawa.
Jedyny wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy".
Efektywność funkcji kontrolnej sądownictwa administracyjnego (art. 1 § 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że wyłączona jest konkurencyjność (poza wskazanym w art. 54 § 3 p.p.s.a. przypadkiem) kompetencji sądu i organu. Innymi słowy, spór kompetencyjny powinien zostać rozstrzygnięty na rzecz sądu administracyjnego, ponieważ przemawia za tym prawo do sądu i nie może być tutaj mowy o żadnej dwutorowości w rozstrzyganiu zagadnień prawnych, które są przedmiotem sprawy zawisłej przed sądem.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie aprobuje poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w zaskarżonym tu wyroku, zgodnie z którym wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może spotkać się z odmową, mimo wcześniejszego złożenia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ w takim przypadku koniecznym było zastosowanie przez organ instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji co do decyzji dotychczasowej w postępowaniu wznowieniowym możliwe będzie dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia, które w tym przypadku mieć będzie charakter zagadnienia wstępnego. Nie ma zatem racji Sąd I instancji twierdząc, iż brak zastosowania przez organ art. 234 § 1 oraz art. 201 § 1 pkt 2 O.p. i wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w trybie wznowieniowym, doprowadziło w analizowanej sprawie do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zatem za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty analizowanej skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym co do tej samej decyzji, a następnie je zwiesić – na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. – do czasu wydania przez sąd administracyjny prawomocnego orzeczenia w sprawie zakończonej tą samą decyzją ostateczną.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. art. 203 pkt 2 p.p.s.a.