Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2295/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. P.- K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [....] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania.
Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że [...] kwietnia 2009 r. skarżący złożył w siedzibie Biura Powiatowego ARiMR w E. k. L. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. We wniosku zadeklarował do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 rok 10 działek ewidencyjnych, położonych w woj. Z.; powiecie w.; gminach M. i T.; obrębach ewidencyjnych S. oraz P.; w tym do jednolitej płatności obszarowej – działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 108,12 ha i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych – działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 108,12 ha.
W odpowiedzi na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR skarżący uzupełnił wniosek a Kierownik tego Biura wydał decyzję z [...] listopada 2009 r. przyznającą skarżącemu wnioskowaną płatność na 2009 r. w łącznej kwocie 93 356,22 zł, w tym jednolitą płatność obszarową – w łącznej kwocie wynoszącej 54 814,68 zł i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych – w łącznej kwocie wynoszącej 38 541,54 zł.
Następnie Dyrektor L. Oddziału ARiMR, po wszczęciu z urzędu postępowania i zawiadomieniu o nim strony, wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego w E. z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wymienionej decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 ze zm.), dalej: rozporządzenie 796/2004 oraz art. 12 ust. 4 i art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 ze zm.), dalej rozporządzenie 73/2009, polegającym na nieuwzględnieniu przez organ wartości maksymalnego obszaru kwalifikowalnego uprawniającego do przyznania płatności, wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych.
Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził bowiem, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał L. P.-K. pomoc płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej nr [...], grunty której to działki wchodziły w skład zadeklarowanych przez stronę we wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. działek rolnych oznaczonych literami "[...]" oraz "[...]".
Na wskutek odwołania skarżącego, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa w świetle powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Na działce ewidencyjnej nr [...] strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą [...] ha, w sytuacji gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na przedmiotowej działce ewidencyjnej nr [...] wynosi 42,04 ha.
Mając na uwadze treść art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 8 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wielkością powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącego a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla przedmiotowej działki oraz zaimplementowanej do wymienionego systemu identyfikacji (...) ortofotomapy.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z [...] listopada 2009 r. wydana przez organ I instancji rażąco narusza art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylając zaskarżoną decyzję podał, że decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2009 r. została wydana w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach – w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powzięcie wątpliwości co do nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego.
Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Za uzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia przepisu art.10 §1 k.p.a., gdyż strona prawidłowo pouczona przez organ I instancji miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a w aktach sprawy organu I instancji poza powiadomieniem o wszczęciu postępowania nie ma żadnych dokumentów, np. wypisu z systemu identyfikacji działek, na który powołuje się organ w decyzji, i z którego ma wynikać maksymalna kwalifikowana powierzchnia P. spornej działki. Organ II instancji nie pouczył strony w trybie art.10 § 1 k.p.a., natomiast naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało jednak wpływu na wynik postępowania dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich za 2009 r.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie:
- 1. Prawa materialnego:
- - art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatność do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana;
- 2. Przepisów prawa procesowego:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że brak ponownego poinformowania skarżącego przed wydaniem decyzji w II instancji o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. stanowi naruszenie art. 10 § 1 mające istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu Prezes podał, że decyzja z [...] listopada 2009 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wspierania bezpośredniego w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., z uwagi na przyznanie płatności bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowania obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Ponadto, gwarancje procesowe wyrażone w art. 10 § 1 k.p.a. odnoszą się w takim samym stopniu do postępowania przed organem I instancji, jak i do postępowania przed organem odwoławczym. Zatem zgodnie z tym artykułem przed wydaniem decyzji organ winien zawiadomić stronę o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami i materiałem, aby umożliwić stronie wypowiedzenie się i zgłoszenie żądań na tym etapie postępowania. Sam tylko brak zawiadomienia w tym trybie jednak nie jest równoznaczny z pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz żądań. Obowiązkiem organu jest pouczenie o przysługującym prawie, a strony nie zawsze muszą z niego skorzystać, bo mogą nie mieć takiego zamiaru, gdyż ich stanowisko nie uległo zmianie, albo w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono postępowania dowodowego. Dane powierzchni kwalifikowanej PEG były w posiadaniu organu I instancji na etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w wersji elektronicznej w systemie ZSZiK. Tym samym strona, która była powiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyby skorzystała z uprawnienia zostałaby poinformowana o prawidłowej powierzchni P..
W opinii organu nadzorczego, błąd organu polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej doprowadził w istocie do przyznania płatności do obszaru, na którym w rzeczywistości nie jest prowadzona uprawa. Taki stan rzeczy, należy uznać za rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością wydania decyzji unieważniającej decyzję o przyznaniu płatności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny ważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na fakt, że jest ono wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W stanie sprawy podstawą wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, że kasator winien był wykazać, iż ostateczna decyzja przyznająca płatności obszarowe została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23).
O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Przyjmuje się, że przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1986 r., SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563: "Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji").
Zatem do rażącego naruszenia prawa może dojść również na tle przepisów procesowych, niemniej jednak przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Stąd też, w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące, co wymaga przekonywującego uzasadnienia. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (materialnego, procesowego czy ustrojowego) jest zatem wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając przy tym, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Wobec stwierdzenia, że naruszenie przepisów proceduralnych wymienionych w skardze kasacyjnej nie może być uznane za przyczynę nieważności, trzeba uznać, że oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem takiej decyzji. Innymi słowy badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.
Organ powołując się na naruszenie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2008 oraz art. 12 ust. 4 i art. 24 ust. 1 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie wykazał, iż doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Zdaniem Prezesa ARiMR do naruszenia tych przepisów doszło na skutek nieuwzględnienia przez organ wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego uprawniającego do przyznania płatności, wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych.
Sąd I instancji podkreślił, iż wątpliwość co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności, nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie treść decyzji Kierownika Biura ARiMR nie stoi w oczywistej i jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa.
Z tym poglądem Sądu I instancji należy się zgodzić, zwłaszcza gdy się weźmie pod uwagę prezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, iż "obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej przez Pana L. P.- K. a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego do działki ewidencyjnej nr [...] oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy".
Bez znaczenia dla sprawy jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut, iż Sąd I instancji wadliwie ocenił naruszenie przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a., skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie stwierdził, iż "Naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. nie miało jednak wpływu na wynik postępowania wobec wywiedzionego wyżej braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy finansowej ONW za 2009 r."
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.