Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Lu 613/14, wydanym w sprawie ze skargi Izby Rzemiosła i Przedsiębiorczości w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2014 r. nr... w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, oddalił skargę.
W sprawie poczyniono następujące ustalenia:
Prezydent Miasta Lublina udzielił Izbie Rzemiosła i Przedsiębiorczości w Lublinie, dalej "Izba", prowadzącej XXI Liceum Przedsiębiorczości w Lublinie oraz Zasadniczą Szkołę Zawodową nr 11 w Lublinie dotacji w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 sierpnia 2011 r., dotacji obejmującej okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do 31 sierpnia 2011 r.
Dotację w łącznej kwocie 4.617.393 zł udzielono na podstawie przepisu art. 80 ust. 3 oraz art. 80 ust. 3 d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W myśl art. 80 ust. 3 powołanej ustawy, szkoły, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.
Stosownie do art. 80 ust. 3 d omawianej ustawy, dotacje, o których mowa w ust. 2-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.
Kontrolując prawidłowość wykorzystania przez Izbę dotacji Prezydent Miasta Lublina ustalił niezgodne z celami wydatkowanie przez Izbę dotacji na kwotę 63.513,52 zł, co łącznie z odsetkami wyniosło 72.434,80 zł, orzekając zwrot tej kwoty do budżetu miasta Lublina, stosownie do przepisów art. 252 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). W myśl art. 252 ust. 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu jednostki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami samorządu terytorialnego. Zgodnie z ust. 5 powyższego artykułu, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
Według organu pierwszej instancji w świetle powołanych wyżej przepisów ostatecznym beneficjentem dotacji jest uczeń, nie zaś podmiot prowadzący szkołę. Z tego względu w ocenie organu pierwszej instancji nie znajdowało uzasadnienia wydatkowanie przez Izbę z dotacji wydatków na obsługę prawną w kwocie 15.500 zł.
Wspomnianą na wstępie decyzją SKO w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Rozpoznając skargę Izby na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę tę oddalił, o czym była mowa na wstępie.
Istotą sporu, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, jest zakwestionowanie przez organy wydatków Izby związanych ze świadczeniem pomocy prawnej udzielanej na jej rzecz przez Kancelarię Radców Prawnych, jako możliwych do sfinansowania z udzielonej dotacji. Podzielając stanowisko organów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w ramach dotacji przysługującej Izbie brak było podstaw dla sfinansowania z dotacji wydatków poniesionych przez Izbę na cele związane ze świadczeniem pomocy prawnej. Wprawdzie Izba starała się wykazać, iż poniesione na świadczoną pomoc prawną wydatki nawiązywały do działalności edukacyjnej szkoły poprzez udzielenia porad prawnych w kwestiach związanych z prawem pracy, prawem oświatowym, ochrony danych osobowych w kontekście ochrony praw nauczycieli czy uczniów, to jednak istotą tychże wydatków było bezpośrednie "służenie" interesowi skarżącej, jako podmiotu prowadzącego szkołę.
Związane były one zatem z realizacją zadań nałożonych przez art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty na prowadzącego szkołę. W myśl tego przepisu, do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Tego rodzaju wydatki nie mogą być finansowane z dotacji udzielanej na podstawie art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.
Rola dotacji udzielanej z budżetu samorządu terytorialnego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę, czy też pokrywania wszelkich jej wydatków. W myśl art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Toteż, z czym zgodził się Sąd pierwszej instancji ze stanowiskiem SKO, dotacje można wydatkować tylko na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Wynika to wyraźnie z przepisu art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, w świetle którego dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.
Izba, w zakresie odnoszącym się do wydatków na obsługę prawną (kwota 15.500 zł), wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji niezgodnego z prawem nieuwzględnienia wniosku skarżącej o przesłuchanie świadków Z. M., T. K. oraz B. P. na okoliczność: świadczenia przez Kancelarię Radców Prawnych pomocy prawnej bezpośrednio na rzecz Zespołu Szkół Rzemiosła i Przedsiębiorczości w Lublinie, zakresu tej pomocy prawnej, wysokości comiesięcznych kosztów pomocy prawnej świadczonej przez Kancelarię na rzecz Zespołu Szkół, sposobu ich ustalenia i rozliczenia, w sytuacji, gdy dowód ten zmierzał do wykazania podstawowych z punktu widzenia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia;
- 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i § 2, art. 78 § 1 oraz art. 80 kpa, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonej decyzji nie uwzględnił, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, tym samym Sąd zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny sprawy w sytuacji, gdy organ administracji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów oraz dokonał dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że wydatkowana kwota z tytułu comiesięcznego ponoszenia przez Zespół Szkół wydatków związanych z realizacją umowy zawartej przez Izbę z Kancelarią Radców Prawnych na świadczenie pomocy prawnej została wykorzystana niezgodnie z celami określonymi w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty i z tego względu podlega zwrotowi;
Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ppsa, tj. art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że z dotacji, o której mowa w w/w przepisie nie można finansować wynagrodzeń innych osób niż nauczycieli, tj. wynagrodzeń z tytułu umowy zlecenia o świadczenie usług prawnych na rzecz szkoły.
Według uzasadnienia skargi kasacyjnej ustawa o systemie oświaty, jak i przepisy wykonawcze, nie definiują określenia "wydatki bieżące", dlatego pod tym pojęciem należy rozumieć "wydatki bieżące" zdefiniowane w art. 236 ust. 2 ustawy O finansach publicznych. Zdaniem Izby obsługa prawna Zespołu Szkół związana z jego bieżącą działalnością organizacyjną mieści się w pojęciu wydatków bieżących. Jak wywodzi skarga kasacyjna w ramach dofinansowania dotacją realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki mieści się praktycznie cała działalność szkoły lub placówki, w konsekwencji finansowane ze środków dotacji mogą być wszystkie potrzeby związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, o ile stanowią one wydatki bieżące. Dlatego na gruncie art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty błędne jest zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organów, że dotacje mogą być przeznaczane jedynie na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, przy czym należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.
Nie odpowiada powyższemu wymogowi skargi kasacyjnej pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie wskazano przepisu prawa materialnego, do którego odnoszą się wspomniane zarzuty.
Wprawdzie drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprecyzował przepis prawa materialnego, jakim jest art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, tym niemniej skarga kasacyjna, ograniczając się do polemiki z Sądem pierwszej instancji, nie wykazała, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). W realiach sprawy ma to istotne znaczenie. Według Sądu pierwszej instancji sporne wydatki na obsługę prawną nie podlegały finansowaniu z dotacji, gdyż były związane z realizacją zadań nałożonych na prowadzącego szkołę przez przepis art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Tego zaś przepisu skarga kasacyjna nie zaskarżyła.
Tym samym w sprawie miarodajne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sporne nakłady, jako mieszczące się w zakresie zadań organizatora szkoły w świetle powołanego wyżej przepisu, nie mogły być pokryte z dotacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak to prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organów, na gruncie przepisu art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, mając na uwadze celowy charakter dotacji, pokrywane z niej mogą być jedynie wydatki bezpośrednio przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wydatki na obsługę prawną takiego charakteru nie mają. Służą one potrzebom organizatora szkoły, przede wszystkim w relacjach z nauczycielami, których zatrudnia. Z tytułu poniesionych wydatków na obsługę prawną uczniowie w sferze dydaktycznej działalności szkoły bezpośrednio nie uzyskali żadnych korzyści. Trafnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, kwalifikując wspomniane wydatki do kosztów działalności organizatora szkoły, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a więc nie podlegające pokryciu z dotacji.
W tym stanie skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 ppsa).