Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę P. w W. (dalej: skarżący) na czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. zgłoszenia do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu niepodległego organizacyjnie organowi dokonującemu tego zgłoszenia i nie może zostać uznane za "inne akty lub czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
W podstawie prawnej postanowienia Sąd powołał art. 58 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
II
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył skarżący zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania poprzez:
- 1. błędną wykładnię art. 3 § 2 p.p.s.a. i równocześnie uchybienie treści art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do złożenia skargi na czynność Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. zgłoszenia skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, czego skutkiem było wpisanie skarżącego do tego rejestru w dniu [...] sierpnia 2014 r.;
- 2. uchybienie treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi, w sytuacji gdy nie zachodziła wskazana w treści tego przepisu przesłanka odrzucenia.
Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz podstawy, na których oparto skargę kasacyjną, istota sporu wymaga rozważenia, czy zgłoszenie podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich - stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Problem tej natury był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W postanowieniach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 715/14 i z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2268/14 (dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zgłoszenie do rejestru podmiotów wykluczonych /.../ jest czynnością materialno-techniczną, pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu - nie może zatem zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez co nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie stanowisko to aprobuje w całości.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie (m.in.) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 - tj. inne niż: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Podzielić przy tym należy pogląd, że użyte w ostatnim z przytoczonych przepisów sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym w przepisach prawa. Akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określony przepisami prawa administracyjnego. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 61).
Prowadzenie rejestru przewiduje art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. 2013 r. poz. 885; dalej: u.f.p.), stanowiąc, że Minister Finansów prowadzi rejestr podmiotów wykluczonych na podstawie art. 207 oraz udostępnia te informacje instytucjom zarządzającym, instytucjom pośredniczącym, instytucjom wdrażającym i instytucji certyfikującej.
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 125, poz. 846; dalej: rozporządzenie w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych) - wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 210 ust. 2 u.f.p. - określa: 1) sposób i tryb wpisywania podmiotów wykluczonych do rejestru;
- 2) wzór formularza zgłoszenia podmiotu podlegającego wpisowi do rejestru;
- 3) zakres przedmiotowy informacji, które będą zawarte w rejestrze;
- 4) sposób i tryb uzyskiwania informacji z rejestru;
- 5) tryb przekazywania informacji zawartych w rejestrze;
- 6) sposób i tryb dokonywania zmian w rejestrze (§ 1).
Zgodnie z § 2 pkt 4 tego aktu ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o podmiocie wykluczonym - rozumie się przez to podmiot wykluczony z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w trybie określonym w art. 207 ustawy.
Art. 207 u.f.p. - do którego odsyłają przytoczone wyżej regulacje - określa sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich.
Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.
Według ust. 8 w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
W myśl ust. 9, po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.
Z kolei stosownie do ust. 4 pkt 3 art. 207 u.f.p. w przypadku, o którym mowa w ust. 1, beneficjent zostaje wykluczony z możliwości otrzymania środków, o których mowa w ust. 1, jeżeli nie zwrócił środków w terminie, o którym mowa w ust. 1.
Poza sporem - stosownie do treści § 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych /.../ - w przypadku niezwrócenia przez beneficjenta środków w terminie, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. właściwa instytucja zgłasza (a zatem jest zobowiązania do zgłoszenia) podmiot podlegający wpisowi do rejestru niezwłocznie po dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Zgłoszenie to jest podstawą wpisu do rejestru (§ 3 ust. 1).
Zarówno w u.f.p. jak i rozporządzeniu w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych /.../ brak unormowań, które pozwalałyby przyjąć, że zgłoszenie do rejestru (czy wpis) ustala bądź stwierdza wykluczenie ani też, że potwierdza utratę przez beneficjenta uprawnień otrzymywania środków.
Tak więc - jak wynika z dotychczasowych rozważań - to nie czynność zgłoszenia (ani nie czynność dokonania wpisu do rejestru) skutkuje wykluczeniem beneficjenta z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich. Z treści przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w art. 207 ust. 1, ust. 4, ust. 8 i ust. 9 u.f.p. wynika bowiem jednoznacznie, że utrata uprawnień do otrzymywania tych środków (wykluczenie) powstaje z mocy prawa, nie wymaga zatem konkretyzacji żadnym aktem ani czynnością, Tymczasem, jak już podniesiono, skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot tych kosztów z zaskarżeniem wyroku, a nie – jak to miało miejsce w tej sprawie – postanowienia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23)