Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., na skutek skargi "A." Sp. z o.o. w Ł., uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości za rok 2005 r. Jednocześnie określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.
Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2005 r. spółka złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005. Po przeprowadzeniu obszernego postępowania administracyjnego, w tym wizji lokalnej podjętej z uwagi na złożenie przez dwa podmioty wniosków o przyznanie płatności do tych samych działek, z której sporządzono notatkę z dnia [...] kwietnia 2006 r., kontroli na miejscu w dniach [...] maja 2006 r., przesłuchaniu świadków na okoliczność wykonywania prac polowych na wskazanych przez spółkę działkach, organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. przyznał płatności bezpośrednie w wysokości 144.986,74 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) – 64.826,93 zł, a z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) – 80.159,81 zł. JPO została pomniejszona o kwotę 21.618,00 zł ze względu na zawyżoną deklarację powierzchni niektórych działek i o kwotę 654,82 zł za brak dobrej kultury rolnej.
UPO została pomniejszona o kwotę 26.811,96 zł ze względu na zawyżoną deklarację niektórych działek oraz o kwotę 809,70 zł za brak dobrej kultury rolnej. Po uwzględnieniu odwołania organ II instancji uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, z uwagi na niedokładne i nieczytelne wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia.
Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. organ I instancji przyznał spółce płatność bezpośrednią za rok 2005 w łącznej wysokości 145.468,93 zł po uwzględnieniu sankcji z tytułu zawyżenia zadeklarowanych działek i niestosowania się do podstawowych wymogów w zakresie zarządzania lub zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska. Organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na nieustosunkowanie się do wszystkich żądań i uwag odwołującej się spółki.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. organ I instancji znów przyznał spółce płatność bezpośrednią w łącznej wysokości 145.468,93 zł, opierając się na zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz opinii niezależnego biegłego sądowego do spraw szacowania szkód w uprawach rolniczych, który oceniał zebrane w sprawie zdjęcia oraz protokół z kontroli na miejscu. Organ odwoławczy uchylił również tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji także ze względu na nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. organ I instancji ponownie przyznał płatność bezpośrednią za rok 2005 r. w łącznej wysokości 145.468,93 zł. Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy tę decyzję uznając, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, organ odniósł się do wszystkich zebranych w sprawie dowodów a stwierdzone w sprawie nieprawidłowości uzasadniały przyznanie płatności we wskazanej wysokości z uwzględnieniem sankcji za wykazane nieprawidłowości.
W skardze do Sądu I instancji spółka ponownie podkreśliła, że w okresie wegetacyjnym (czerwcu i lipcu 2005) były wykonywane prace na terenie zadeklarowanym we wniosku o przyznanie dofinansowania. Powołując się na dokumenty określające wytyczne dotyczące kontroli na miejscu i pomiaru obszarów uznała za niewłaściwe przeprowadzenie kontroli na miejscu w maju 2006 r., która powinna była być dokonana do końca lutego 2006 r. Ponadto bezpodstawnie wykluczono z materiału dowodowego między innymi przedstawione przez stronę zdjęcia tylko z tego powodu, że nie zostały określone datą. Zdjęcia te zostały przez organ rozmyślnie pominięte, podczas gdy winien był on wezwać stronę do złożenia stosowny wyjaśnień co do daty ich wykonania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylając zaskarżoną decyzję podkreślił, że przy wydawaniu decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich to na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego, a nie pobieżnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Przez wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć ustosunkowanie się organu do każdego dowodu i dokonanie ich oceny we wzajemnym powiązaniu.
Tymczasem, zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2006 r. przeprowadzono przez Kierownika Biura Regionalnego ARiMR wizję lokalną na spornych działkach spółki. Z czynności tej sporządzono notatkę służbową, w której wskazano, że jedna z działek nie nosi śladów znamion użytkowania rolniczego i należy ją wykluczyć z dopłat za rok 2005. Z tak podjętej czynności nie został sporządzony protokół, pomimo takiego wymogu wynikającego z art. 67 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, okoliczności stwierdzone przez organ przeprowadzający oględziny nie mogą zostać uznane za udowodnione, jeżeli zostały utrwalone jedynie w postaci zwykłej notatki służbowej.
Ponadto organy nie podjęły działań zmierzających do ustalenia daty i szkicu lokalizującego przedstawionych przez spółkę zdjęć, przedwcześnie decydując, że nie mogą one stanowić dowodu w sprawie. Zebranie całego materiału dowodowego to także zebranie również dowodów dotyczących faktów, które potwierdziłyby tezę dowodową skarżącej, chociażby poprzez przesłuchanie reprezentanta spółki w celu wyjaśnienia szczegółów dotyczących tych zdjęć, czego organy nie wykonały, a postępowanie pracowników organu dokonujących pomiarów pozbawione było cech obiektywizmu i bezstronności.
Odnosząc się natomiast do niektórych zdjęć wykonanych przez inspektorów terenowych organ ograniczył się tylko do stwierdzenia, że doszło do błędnego oznakowania rokiem 2005 zdjęć wykonanych podczas kontroli w 2006 r. Przyjęcie na tę okoliczność jedynie oświadczenia osób kontrolujących w formie notatki służbowej jest niedopuszczalną formą dowodzenia takich zdarzeń. Dopiero przesłuchanie tych osób jako świadków pozwoliłoby wyjaśnić okoliczność wpisania błędnej daty na zdjęciach.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, tj.:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., przez ustalenie rzekomych naruszeń przepisów postępowania przez organy, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy,
- – art. 133 p.p.s.a przez wydanie wyroku z pominięciem zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci wyników kontroli na miejscu z 2006 r.
Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzona [...] kwietnia 2006 r. wizja lokalna nie miała charakteru dowodowego, a jedynie miała na celu zorientowanie się organu w terenie z uwagi na ujawniony w sprawie konflikt między spółką a J. B., ponieważ oba te podmioty złożyły wnioski na te same działki. Dokonane podczas tej wizji spostrzeżenia stały się impulsem do dokonania przez organ właściwej kontroli, przeprowadzonej w dniach [...] maja 2006 r. w obecności przedstawiciela spółki, z której, zgodnie z przepisami, sporządzono protokół podpisany przez reprezentanta spółki. Niezasadny jest zarzut konieczności udowodnienia błędu przy ustaleniu daty zdjęć wykonanych przez pracowników organu. Sprawa została wyczerpująco wyjaśniona, a ponadto w aktach znajdują się zdjęcia cyfrowe zapisane są w formie plików na płycie CD i mają tzw. historię zapisaną w informacjach o pliku. Informacje te podlegają odczytaniu na każdym komputerze i wynika z nich, że zdjęcia wykonano w 2006 r. Odnosząc się do zdjęć zrobionych i przedstawionych przez spółkę organ podkreślił, że zdjęcia te nie wnoszą nic do sprawy, nie mają waloru dowodowego mogącego zdyskwalifikować materiał dowodowy zebrany w sprawie.
Istotne dla sprawy fakty zostały ustalone i przedstawione w protokole kontroli wraz ze szkicami sytuacyjnymi i fotografiami, w oświadczeniach kontrolerów oraz opinii biegłego. Natomiast twierdzenia strony niezadowolonej z decyzji zawsze będą sprowadzały się do konkluzji, że organ się myli, a materiał dowodowy w sprawie jest wadliwy. Skarżący brał udział w kontroli na miejscu i podpisał sporządzony w jej wyniku protokół, a dopiero później przyjął postawę negacji postępowania dowodowego i ustaleń organu, nie przedstawiając kontrdowodów mogących podważyć te ustalenia.
Ponadto, zgodnie z orzecznictwem NSA nałożenie na organy obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Organy obu instancji czterokrotnie rozpatrywały wniosek spółki, jako producenta rolnego, o przyznanie jej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005 r. Zasadniczy wpływ na jej wysokość z obu tytułów, tj. JPO i UPO, miały dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia dotyczące zawyżonej powierzchni niektórych działek i niestosowania się do podstawowych wymogów prowadzenia działalności zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej, ponieważ same wyliczenie wynikających z tego potrąceń, kształtujących należną płatność w pomniejszonej wysokości, było operacją czysto rachunkową.
Kontrolę powierzchni działek i stanu ich zagospodarowania przeprowadzono z udziałem S. D. jako przedstawiciela spółki, który swoim podpisem, bez uwag i zastrzeżeń, zgodził się z ustaleniami opisanymi w sporządzonym z tej kontroli protokole. Stan zagospodarowania działki dodatkowo udokumentowano zdjęciami wykonanymi w toku kontroli przez pracownika ARiMR. Ponadto zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został pozytywnie oceniony przez biegłego sądowego ds. szacowania szkód w uprawach rolnych prof. dr hab. K. Z. w opinii z dnia [...] sierpnia 2007 r. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów obliczono wysokość potrąceń uwzględnionych w pomniejszonej kwocie płatności, którą trzykrotnie ustalono na 145.468,93 zł, wyższą tylko o 482,19 zł niż w pierwszej decyzji z dnia [...] lipca 2006 r.
Zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. W nawiązaniu do obowiązków organów administracji publicznej określonych w art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. Sąd w motywach wyroku stwierdził, że "(...) wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem wymienionych reguł postępowania. Zebrany materiał dowodowy nie daje bowiem podstaw do poczynienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i wyciągnięcia wniosków, jakie przyjęto w zaskarżonej decyzji". Po tej konstatacji Sąd I instancji sformułował pogląd, że istniejące dotychczas wątpliwości ustąpią po przeprowadzeniu trzech precyzyjnie wskazanych czynności dowodowych.
W nawiązaniu do przypomnianego w zarysie postępowania dowodowego i powodów uchylenia decyzji przez Sąd I instancji, skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Sporządzenie notatki z przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2006 r. przez kierownika Biura Powiatowego ARiMR wizji lokalnej niektórych działek, zamiast protokołu zawierającego elementy określone w art. 67 k.p.a., nie było naruszeniem przepisów postępowania wpływającym na wynik sprawy. Zawarte w tej notatce informacje uzasadniły konieczność przeprowadzenia wspomnianej kontroli z udziałem przedstawiciela spółki, który później ją reprezentował w następnych postępowaniach administracyjnych i przed Sądem I instancji. Wizja lokalna i sporządzona z niej notatka były więc tylko inspiracją do późniejszego przeprowadzenia dowodu w formie kontroli utrwalonej w sformalizowanym protokole, a nie samodzielnym i jedynym dowodem wymagającym uzupełnienia czy powtórzenia w nawiązaniu do wymogów określonych w art. 67 k.p.a.
Błędne opatrzenie 2005 rokiem zdjęć wykonanych w czasie kontroli przez pracowników ARiMR na działkach objętych wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich, również nie było wpływającym na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania i nie wymagało zastosowania nakazanego przez Sąd I instancji środka dowodowego w formie przesłuchania świadków. Te zdjęcia cyfrowe zapisane w formie plików na płycie CD załączonej do akt sprawy, po odczytaniu na każdym komputerze ich historii zapisanej w informacjach o pliku, potwierdzają w sposób niepodważalny ich wykonanie w 2006 r.
Podobnie należy ocenić sformułowany w zaskarżonym wyroku zarzut dopuszczenia się przez organy obu instancji zawinionego braku działań "(...) w zakresie ustalenia czy przedstawione przez Spółkę zdjęcia rzeczywiście przedstawiają sporne działki" i zalecenie przesłuchania na tę okoliczność jej reprezentanta. W skardze kasacyjnej zasadnie odmówiono im charakteru wiarygodnego dowodu, skoro tak zostały również ocenione w motywach wyroku WSA w O. z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 7/08 oddalającego skargę spółki w sprawie o przyznanie jej płatności rolnośrodowiskowej za powierzchnię i stan zagospodarowania tych samych działek. Łącznie nie można więc przyjąć, że te zdjęcia podważały dokonaną w ramach art. 80 k.p.a. przez organy obu instancji ocenę całokształtu omówionego materiału dowodowego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.