Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W, na skutek skargi J. S., uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego po wznowieniu postępowania, stwierdzając jednocześnie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.), zwanej dalej ustawą, skarżący został powołany na stanowisko komornika sądowego rewiru II przy Sądzie Rejonowym w M. Wcześniej Prezes Sądu Wojewódzkiego w R. na podstawie § 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r. o komornikach (Dz.U. z 1961 r. Nr 13, poz. 66 ze zm.) mianował w dniu [...] sierpnia 1997 r. skarżącego J. S. na stanowisko komornika Sądu Rejonowego w M. – na okres sześciu miesięcy, a następnie w dniu [...] listopada 1997 r. – na stałe. Z powodu mianowania go na stanowisko bez wymaganej praktyki komorniczej i złożenia egzaminu, Ministerstwo Sprawiedliwości zawiadomiło w dniu [...] czerwca 2007 r. Prokuraturę Okręgową w R. o możliwości popełnienia przez byłego Prezesa Sądu Wojewódzkiego w R. "przestępstwa określonego w art. 231 k.p.k." Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Prokurator Prokuratury O. w P., działając na podstawie art. 305 k.p.k. odmówił wszczęcia postępowania przygotowawczego ze względu na przedawnienie ścigania przestępstwa z art. 231 k.k. po upływie 5 lat licząc od ewentualnego jego popełnienia w dniu [...] sierpnia 1997 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wydanym na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a. Minister Sprawiedliwości wznowił postępowanie w sprawie powołania skarżącego na stanowisko komornika.
Następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r. uchylił swoją decyzję z [...] lutego 1998 r. i odmówił powołania go na to stanowisko, ponieważ nie spełniał on wymogów formalnych, tj. nie odbył praktyki komorniczej i nie złożył egzaminu komorniczego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzję tę utrzymał w mocy i wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania karnego z powodu przedawnienia nie stanowiła przeszkody do wznowienia postępowania z uwagi na art. 145 § 3 k.p.a., na podstawie którego w takiej sytuacji ocena popełnienia przestępstwa należy do organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Minister Sprawiedliwości uznał, że w sprawie doszło co najmniej do niedopełnienia obowiązków przez urzędującego wówczas prezesa Sądu, który jako funkcjonariusz publiczny, wbrew obowiązującym przepisom, powołał skarżącego na stanowisko komornika.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący uznał za nieuzasadnione wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 3 k.p.a. i samodzielne ustalenie o popełnieniu przez byłego prezesa Sądu przestępstwa, skoro takiego przestępstwa nikt mu nie udowodnił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uchylił decyzje uznając, że art. 145 § 3 k.p.a. dawał organowi prawo samodzielnego dokonywania oceny "oczywistości" popełnionego przestępstwa. Należało jednak ustalić, czy rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją pozostaje w związku przyczynowym z tym przestępstwem. Zdaniem Sądu, takiego związku nie było, ponieważ nie podważyło zasadności przesłanek, o które oparto się przy rozstrzyganiu sprawy. Art. 99 ust. 1 ustawy nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji o odmowie powołania na stanowisko komornika, ponieważ był przepisem przejściowym i dotyczył jedynie nawiązania stosunku służbowego, a więc tylko dopuścił możliwość wydania decyzji pozytywnej, tj. powołania na stanowisko komornika. W art. 99 ustawodawca założył, że w odniesieniu do komorników mianowanych na podstawie "starych przepisów" zgoda Ministra Sprawiedliwości na nawiązanie nowego, według tej ustawy, stosunku pracy jest obligatoryjna. Wynika to z art. 99 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym organ doręczy komornikowi akt powołania, a zgoda taka mieści się właśnie w tym akcie powołania.
Minister Sprawiedliwości zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie:
- 1) prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 99 ust. 1 polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że na Ministrze Sprawiedliwości spoczywał bezwzględny obowiązek wydania decyzji pozytywnej, powołującej J. S. na stanowisko komornika sądowego, podczas gdy decyzja ta musiała być wydana z uwzględnieniem zasad określonych w art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a., które nakazywały organowi wydanie decyzji uwzględniającej ustalony po wznowieniu postępowania stan faktyczny i odmawiającej powołania skarżącego na to stanowisko; w konsekwencji Sąd I instancji błędnie uchylił decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wykazał związku przyczynowego między decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. a przestępstwem z art. 231 § 1 k.k. i przyjęcie, że postępowanie administracyjne dotknięte było wadą; i w konsekwencji błędne zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
W oparciu o powyżej wniósł, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu organ podkreślił, że gdyby dysponował on wiedzą o braku kwalifikacji skarżącego w rozumieniu § 15-20, § 23, § 24 rozporządzenia oraz przepisów art. 121 § 1 i 4 p.u.s.p., to nie wydałby pozytywnej decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. Stojąc na straży praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, więc w ich wyniku, w prawidłowo wznowionym postępowaniu ustalił, że obowiązki funkcjonariusza publicznego, jakim jest komornik, pełni osoba, w stosunku do której decyzja o powołaniu na to stanowisko została wydana wskutek popełnionego przestępstwa. Wbrew jednak poglądowi Sądu I instancji, art. 99 ust. 1 u.k.s. dawał mu prawo do wydania decyzji o odmowie powołania skarżącego na stanowisko komornika, ponieważ przepis ten nie zwalniał Ministra od stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6 k.p.a. (zasada legalizmu i praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywne), art. 8 k.p.a. (zasada postępowania w sposób budzący i pogłębiający zaufanie do organów administracji państwowej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania i wyjaśniania zasadności przesłanek) i nie upoważniał do akceptowania stanu oczywistego bezprawia wywołanego mianowaniem, w wyniku popełnienia przestępstwa, komornikiem osoby nie spełniającej warunków do pełnienia tego urzędu.
Ponadto przepis ten odnosił się tylko do tych komorników, którzy w dniu wejścia w życie nowej ustawy spełniali warunki dla "bycia komornikiem", w świetle poprzednio obowiązujących przepisów. Nie jest też dopuszczalne przyzwolenie na swoiste "nabycie przez zasiedzenie" stanowiska komornika, który jest funkcjonariuszem publicznym, co mogłoby prowadzić do akceptowania bezprawia polegającego na pełnieniu funkcji publicznej przez osoby nie tylko nieposiadające wymaganego prawem egzaminu komorniczego, lecz także w ogóle bez jakiegokolwiek wykształcenia, a brak kwalifikacji do pełnienia tej funkcji nie jest stopniowalny. Zgodnie natomiast z teorią organów, organ, który posiada kompetencje do powołania, może również odwołać daną osobę ze stanowiska, nawet wówczas, gdy uprawnienie to nie wynika wprost z obowiązujących przepisów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. S. wniósł o jej oddalenie i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy, nie dostrzegając naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przez organ przepisów prawa. Podkreślił między innymi, że zawarte w skardze kasacyjnej wywody co do wykształcenia skarżącego są nieuzasadnione, ponieważ posiada on wyższe wykształcenie prawnicze, jest po dwuletniej aplikacji sądowniczej, nie zakończonej wprawdzie zdaniem egzaminu sędziowskiego, jednakże pozostawienie go na stanowisku komornika, które pełni ponad 10 lat, nie narusza interesu społecznego. Ponadto jego zdaniem, skoro po uzyskaniu przez niego z mocy prawa statusu komornika sądowego wyszły na jaw okoliczności, o których organ nie wiedział, to podstawą weryfikacji decyzji z dnia [...] lutego 1998 r. mógł być jedynie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 99 ustawy stanowiącego, że:
"1. Komornicy zatrudnieni w dniu wejścia w życie ustawy stają się z tym dniem komornikami w rozumieniu tej ustawy w dotychczasowych siedzibach.
- 2. Komornicy prowadzący w dniu wejścia w życie ustawy zespół komorników lub działalność komorniczą w innej wspólnej formie dostosują sposób prowadzenia tej działalności do wymogów tej ustawy, w terminie 3 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.
- 3. Minister Sprawiedliwości doręczy komornikom akty powołania, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.
- 4. Z dniem doręczenia komornikowi aktu powołania ustaje jego dotychczasowy stosunek służbowy."
Zawarte w nim unormowania jako przepisy przejściowe miały na celu zrównanie statusu komorników wcześniej mianowanych z komornikami powołanymi po wejściu w życie ustawy. Chodziło tu nie tylko o ujednolicenie trybu nawiązania stosunku pracy, lecz głównie o jego treść wynikającą, najogólniej ujmując, z rozbudowanej ustawą sfery praw i obowiązków komorników w ramach utworzonej po raz pierwszy ich korporacji. Jedynym wymogiem takiego zrównania dokonanego z mocy samego prawa było istniejące w dniu wejścia w życie ustawy (29 listopada 1997 r.) ich zatrudnienie, ustanie zaś dotychczasowego stosunku służbowego następowało po doręczeniu komornikowi aktu powołania przez Ministra Sprawiedliwości. Miał on niewątpliwie charakter decyzji deklaratoryjnej, która określając moment powstania nowej sytuacji prawnej musi nawiązywać do innego faktu, zdarzenia czy okoliczności wskazanej przez normę prawa materialnego i czasowo łączyć z nim uprawnienia lub obowiązki jej adresata.
Takimi faktami było zatrudnienie komornika w dniu wejścia w życie ustawy, a nie – jak to sugerowano w skardze kasacyjnej – spełnienie warunków dla "bycia komornikiem". Zresztą w razie przyjęcia za dopuszczalną koncepcję odmowy powołania skarżącego na stanowisko komornika w ramach stosowania art. 99 ustawy, powstałby stan sprzeczny z jej przepisami, ponieważ nadal istniałby jego stosunek pracy nawiązany w dniu [...] listopada 1997 r. na podstawie nieznanego już tej ustawie mianowania. Do ustania dotychczasowego stosunku pracy skarżącego musiało bowiem dojść przez jego rozwiązanie przed dniem wejścia w życie ustawy, co nie miało miejsca.
Uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., po wcześniejszym wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 150 § 1 k.p.a., zawsze musi dotyczyć decyzji, która została wydana w wyniku przestępstwa. Co do zasady w rozpoznawanej sprawie mogło chodzić wyłącznie o decyzję Prezesa Sądu Wojewódzkiego w R. z dnia [...] listopada 1997 r. o mianowaniu skarżącego na stanowisko komornika, a nie – o decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 1998 r. o powołaniu go na to stanowisko.
Również co do zasady istnieje możliwość wznowienia postępowania w sytuacji przewidzianej w art. 145 § 3 k.p.a., gdy z powodu upływu czasu lub z innych przyczyn organ administracji publicznej sam kwalifikuje, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, co następnie podlega ocenie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Łączenie wydania decyzji z dnia 12 listopada 1997 r. z popełnieniem przestępstwa określonego w art. 231 § 1 k.k. nie zostało w jakikolwiek sposób udowodnione przez Ministra Sprawiedliwości. Przepis ten stanowi, że "Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3". Z popełnieniem tego przestępstwa, podobnie jak innych przestępstw przeciwko działalności instytucji państwowych i samorządu terytorialnego, wiąże się użycie przemocy lub groźby bezprawnej wobec organu, łapownictwo i płatna protekcję.
Skarżący legitymował się wykształceniem prawniczym, ukończoną aplikacją sądową z negatywnym wynikiem egzaminu sędziowskiego, czteroletnim okresem zatrudnienia na stanowisku inspektora ds. kredytów i windykacji Wschodniego Banku Cukrownictwa i skróconą praktyką w kancelarii komorniczej (1.X–11.XI.1997 r.). Wprawdzie art. 121 § 4 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1994 r. Nr 6, poz. 25 ze zm.) dopuszczał do mianowania na stanowisko komornika m.in. aplikantów sądowych, którzy złożyli egzamin sędziowski, jednak ogłoszona w dniu 29 października 1997 r. i obowiązująca po upływie miesiąca od ogłoszenia ustawa o komornikach sadowych i egzekucji nie przewidywała w art. 10 ust. 2 obowiązku złożenia egzaminu po odbyciu aplikacji sądowej, radcowskiej, prokuratorskiej lub notarialnej przy powołaniu na stanowisko komornika. Wprowadzono go dopiero w art. 10 ust. 3 od dnia 28 grudnia 2007 r. po nowelizacji tej ustawy.
W rezultacie mianowanie skarżącego na stanowisko komornika nastąpiło w okresie pomiędzy ogłoszeniem a dniem wejścia w życie ustawy, która odstąpiła od unormowania, jakie odnośnie kwalifikacji obowiązywało w art. 121 § 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. Należy podkreślić, że w każdej ustawie określającej wymogi dostępu do wykonywania poszczególnych zawodów prawniczych zawsze wyodrębnia się odbycie aplikacji i złożenie odpowiadającego jej egzaminu. Nie można więc przyjmować, jak to się niekiedy spotyka w piśmiennictwie, że w omawianej ustawie od początku w pojęciu ukończenie aplikacji (art. 10 ust.
2) również mieścił się wymóg złożenia odpowiedniego egzaminu. Wszystkie dane o kwalifikacjach skarżącego były zawarte w jego aktach osobowych i administracyjnych, z których musiał korzystać Minister Sprawiedliwości przy powołaniu go na stanowisko komornika decyzją z dnia 24 lutego 1998 r.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.