Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi E S.A. w siedzibą w C (dalej: skarżący) na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej zobowiązał Prezesa do rozpoznania wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej; stwierdził, że Prezes dopuścił się bezczynności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałej części.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca pismami z dnia 14.06.2017 r., 10.07.2017 r., 06.09.2017 r., 27.09.2017 r. i 29.09.2017 r., na podstawie art. 57 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o efektywności energetycznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 831), dalej: u.o.e.e. w zw. z art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: k.p.a., złożyła 5 wniosków o wydanie świadectw efektywności energetycznej.
Ze względu na to, że wnioski nie zostały rozpatrzone przez ponad rok (licząc od daty złożenia pierwszego z nich), a organ nie powiadomił o przyczynie zaistniałej zwłoki i ewentualnym przedłużeniu terminu, w dniu 4 kwietnia 2018 r. skarżąca, na podstawie art. 122 f ust. 1 i 3 (pkt 1-6) k.p.a. i art. 11 ust. 9 w zw. z art. 1 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.), dalej: u.s.d.g., wniosła o wydanie zaświadczeń o milczącym załatwieniu sprawy.
W dniu 20 czerwca 2018 r. skarżąca złożyła do organu ponaglenie, wnosząc o niezwłoczne załatwienie sprawy, a także wyjaśnienie przyczyn bezczynności i ustalenie osób winnych jej zaistnienia.
W związku z brakiem odpowiedzi organu, skarżąca złożyła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność, wnosząc o: (1) merytoryczne orzeczenie przez Sąd na podstawie przepisu art. 149 § 1 b p.p.s.a. o istnieniu uprawnienia skarżącej do otrzymania świadectwa pochodzenia zgodnie z treścią wniosku skarżącej, (2) zobowiązanie Prezesa do wydania przedmiotowego świadectwa w terminie nie dłuższym niż jednego tygodnia od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, (3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz (4) zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
WSA w Warszawie zobowiązał Prezesa do rozpoznania wniosku o wydanie świadectwa efektywności energetycznej; stwierdził, że Prezes dopuścił się bezczynności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałej części.
Sąd wyjaśnił, że rola sądu badającego skargę na bezczynność nie może polegać na merytorycznym rozstrzyganiu sprawy, ale ogranicza się do sprawdzenia, czy organ podjął stosowne działanie, do którego był zobowiązany.
WSA wskazał, że Prezes do dnia wydania wyroku pozostawał w bezczynności. Wskutek upływu terminu przewidzianego w art. 22 ust. 1 u.o.e.e. obowiązany był bowiem, bądź wydać świadectwo, bądź odmówić jego wydania, bądź też powiadomić skarżącą o przedłużeniu rozpoznania sprawy, z jednoczesnym podaniem przyczyn takiego stanu rzeczy oraz wskazaniem terminu zakończenia sprawy. Brak jakichkolwiek ze wskazanych działań, po części usprawiedliwiony okolicznościami podniesionymi w odpowiedzi na skargę, pozwala na uznanie, że organ pozostawał w bezczynności.
Sąd uznał, że bezczynność Prezesa URE nie wynika z lekceważenia skarżącej, lecz jest skutkiem wykładni prawa, jaką organ przyjął w sprawie.
Prezes zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:
- 1) art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a poprzez uczynienie przedmiotem kontroli zgodności z prawem sprawy ze skargi z dn. 10.08.2018 r. na bezczynność dotyczącą rozpoznania wniosku z dnia 29 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 55,106 toe) zamiast sprawy ze skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia 4 kwietnia 2018 r. o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku z dnia 29 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 55,106 toe) co doprowadziło do wyjścia Sądu poza granice tej sprawy i orzeczeniu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 września 2017 r, o wydanie świadectwa efektywności energetycznej w miejsce rozpoznaniu wniosku z dnia 4 kwietnia 2018 r. o milczącym załatwieniu sprawy z wniosku z dnia 29 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 55,106 toe);
- 2) art. 133 § 1, p.p.s.a, art. 22 ust. 1 ustawy o efektywności energetycznej, art. 35 § 1-3 k.p.a poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że skarga dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 55,106 toe), do której należy stosować przepisy ustawy o efektywności energetycznej;
- 3) art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o pozostawaniu Prezesa URE w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dn. 29 września 2017 r. o wydanie świadectwa efektywności energetycznej (dot. 55,106 toe) podczas, gdy w tej samej sprawie toczyło się postępowania zakończone prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 48/18, co stanowi przesłankę nieważności postępowania z uwagi na powagę rzeczy osądzonej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności powinien rozpoznać zarzuty podnoszące naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego jest możliwa tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Od tak określonej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych należy odstąpić zawsze wtedy, gdy charakter sprawy i rodzaj zarzutów kasacyjnych nie dają podstaw do oddzielnego ich rozpoznawania, bowiem dotyczą one zakresu przedmiotowego kontrolowanej sprawy, a ten może być ustalony tylko przy łącznym ujęciu norm materialnych i procesowych, bo taki charakter ma sprawa administracyjna.
W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż istotą sporu między stroną a organem jest przedmiot postępowania bezczynnościowego. Zatem głównym problemem jest to, w jakim zakresie orzekł Sąd I instancji, więc co było przedmiotem postępowania bezczynnościowego. Prezes twierdzi, że skarżony wyrok odnosi się do innej sprawy, niż objęta skargą na bezczynność, bo z treści tej skargi wynika, że skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia bezczynności w sprawie milczącego załatwienia sprawy wydania świadectwa efektywności energetycznej. Natomiast Sąd I instancji rozstrzygnął w wyroku o bezczynności w sprawie wydania świadectwa efektywności energetycznej.
Odnosząc się do tak przedstawionego problemu Sąd II instancji stwierdza, że stanowisko Prezesa jest zasadne. Z tego powodu NSA uznaje, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej, które podnoszą naruszenie art. 134 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. a konsekwencją tych naruszeń jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do elementów formalnych uzasadnienia wyroku, czyli do koniecznych jego składników, to jednak w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, że uzasadnienie wyroku formalnie posiada te elementy, jednak odnoszą się one do innej problematyki niż objęta skargą, zatem dotyczą innej sprawy sądowoadministracyjnej.
Analiza akt sprawy i uzasadnienie wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w innej sprawie niż wskazana w skardze. Zdaniem Sądu II instancji nie budzi wątpliwości fakt, że Spółka zaskarżyła bezczynność Prezesa w sprawie milczącego załatwienia sprawy, a więc niewydania zaświadczenia o tej formie załatwienia sprawy. Natomiast skarżony wyrok rozstrzygnął sprawę bezczynności Prezesa w sprawie wydania świadectwa efektywności energetycznej, czyli sprawę, która nie była przedmiotem skargi. W tym znaczeniu trafny jest pogląd skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie zastosował art. 122f § 1 k.p.a.
Sąd II instancji podkreśla, że w sprawach dotyczących bezczynności organów zakres sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza skarga. Sąd I instancji nie ma możliwości modyfikowania żądania strony, natomiast ma wypowiedzieć się co do przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych i w tym kontekście ustalić czy doszło do bezczynności.
NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, miał na uwadze zarzut Prezesa dotyczący nieważności postępowania przed Sądem I instancji ze względu na wcześniejsze orzeczenie tego Sądu dotyczące bezczynności Prezesa.
Jednak zdaniem NSA w sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że tożsamość spraw może być odnoszona tylko do tych, w których poprawnie został ustalony kontekst przedmiotowy i podmiotowy. W rozpoznawanej sprawie tak nie jest, bo skoro Sąd I instancji nie orzekł w sprawie objętej skargą, to tym samym nie można przyjąć, że kontrolowany wyrok zapadł w tej samej sprawie, co wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r.
Zdaniem NSA naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 50 i art. 57 § 1 p.p.s.a. jest pierwotniejszą wadą postępowania, niż wydanie orzeczenia w warunkach nieważności. By nieważność mogła w ogóle podlegać ocenie musi być najpierw sprawa sądowa poprawnie określona z punktu widzenia przepisów prawa.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.