Uzasadnienie
I
1. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, działając jako wierzyciel na podstawie art. 17 § 1 i art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 24 § 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 22, poz. 74 ze zm.) w związku z art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) odmówił uznania zasadności zgłoszonego przez A.K. zarzutu przedawnienia składek za IV kwartał 1998 r. i I kwartał 1999 r.
Na skutek zażalenia wniesionego przez A.K. Prezes KRUS, postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], ponownie uznał zgłoszony zarzut przedawnienia za bezzasadny, podtrzymując stanowisko przedstawione w postanowieniu z dnia [...] marca 2009 r.
A.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienia, wnosząc o jego zmianę i umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] oraz tytułu wykonawczego nr [...], a także o zasądzenie zwrotu pobranej należności wraz z kosztami przelewu.
2. Postanowieniem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt III SA/Po 360/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A.K. na postanowienie Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu wymienionego postanowienia WSA w Poznaniu wskazano, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym skarga przysługuje tylko wówczas, gdy na postanowienie takie przysługiwało zażalenie.
WSA odnotował, że w świetle art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym służy zażalenie, jeżeli ustawa ta lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Z kolej art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym ustanawia ogólną regułę zaskarżania, w drodze zażalenia, postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela.
Jednocześnie WSA wskazał, że wyjątek od powyższej reguły przewidziano w art. 83c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, że od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, powyższy przepis ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych rolników.
W konsekwencji, w ocenie WSA w Poznaniu, z uwagi na art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., na powyższe postanowienie nie przysługuje również skarga do sądu administracyjnego. Kontrola tego rodzaju postanowień jest natomiast możliwa w ramach skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów.
W konsekwencji, WSA w Warszawie postanowił odrzucić skargę jako niedopuszczalną (na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).
II
- 1. Skargę kasacyjną na postanowienie WSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt III SA/Po 360/09, wniósł A.K.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające w szczególności na uznaniu, że orzeczenie zaskarżone do WSA nie stanowi postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów i nie podlega zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego;
- 2) prawa procesowego, tj. art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na przyjęciu, iż zaskarżone skargą postanowienie stanowi w istocie "stanowisko wierzyciela" w rozumieniu tego przepisu, a które to uchybienie miało istotny wpływ na treść orzeczenia – albowiem w przypadku prawidłowego zakwalifikowania zakresu merytorycznego rozstrzygnięcia (w sprawie zarzutów), a nie jak to przyjął Sąd w zaskarżonym postanowieniu – "w sprawie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów" – skutkować winno merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, w szczególności w związku z § 5 wymienionego przepisu, z którego wynika, iż na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie;
- 3) prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. – polegające na niezastosowaniu wymienionego przepisu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku zastosowania tej regulacji powinno dojść do merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż na postanowienie w przedmiocie rozpoznania zarzutów służyło skarżącemu zażalenie;
- 4) prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – przez zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarga do sądu administracyjnego w odniesieniu do zaskarżonego w niej postanowienia była dopuszczalna, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
2. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że niezasadne jest stanowisko WSA w Poznaniu, zgodnie z którym skarżącemu nie przysługiwała skarga na postanowienie Prezesa KRUS. W przekonaniu bowiem skarżącego Sąd I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie dotyczyło stanowiska wierzyciela, gdy tymczasem było to postępowanie w sprawie zgłoszonych zarzutów.
Skarżący wskazał, że w dniu [...] lutego 2009 r. doręczono mu odpis tytułu wykonawczego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], wystawionego przez KRUS Oddział Regionalny w P. oraz zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego z dnia [...] lutego 2009 r. Następnie, pismem z dnia [...] lutego 2009 r., skarżący złożył zarzuty. W wyniku rozpoznania zarzutów Prezes KRUS wydał postanowienie z dnia [...] marca 2009 r., w którym odmówił uznania zasadności zarzutów. Skarżący odnotował, iż w postanowieniu tym znalazło się pouczenie o treści: "Na podstawie art. 17 § 1a postępowania egzekucyjnego w administracji w myśli artykułu 127 § 3 k.p.a. od powyższego postanowienia przysługuje prawo do złożenia wniosku w formie zażalenia o ponowne rozpoznanie sprawy". Kierując się tym pouczeniem skarżący, pismem z dnia [...] marca 2009 r., złożył zażalenie – wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W wyniku rozpoznania tego środka Prezes KRUS wydał postanowienie z dnia [...] marca 2009 r., w którym ponownie zgłoszony zarzut przedawnienia uznał za bezzasadny.
Skarżący wyraził przekonanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, w której "wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym", co – w świetle orzecznictwa NSA (tj. szeroko cytowanej w uzasadnieniu skargi uchwały NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06) – oznacza, że wydanie stanowiska w zakresie zarzutów, o którym mowa w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, nie było konieczne, a wręcz było bezprzedmiotowe. Skarżący uznaje, że z tych przyczyn orzeczenie takie nie zostało w jego sprawie wydane.
W przekonaniu skarżącego zaskarżone przez niego postanowienie Prezesa KRUS nie było stanowiskiem wierzyciela, co oznacza, że Sąd I instancji powinien był rozpoznać skargę i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne.
Skarżący odnotował, iż z art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wynika, że na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. To z kolei warunkuje konieczność zastosowania art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. i jednocześnie oznacza, że uprawniony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem zdaniem skarżącego w sprawie rozpoznania zarzutów na prowadzenie egzekucji jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. Zgodnie z art. 51 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, "Egzekucję należności z tytułu niezapłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne rolników prowadzi się w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Z kolei art. 52 ust. 1 in principio tej ustawy stanowi, że w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. przedawnienie obowiązku. Zarzut taki jest rozpoznawany przez organ egzekucyjny "po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów", przy czym wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (art. 34 § 1 ww. ustawy).
W świetle stanowiska NSA, na co słusznie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bezprzedmiotowe jest wydawanie postanowień zawierających stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów w przypadku, gdy wierzycielem jest ten sam podmiot, który jednocześnie jest w danym postępowaniu organem egzekucyjnym (por. uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06). Jak to bowiem wskazano m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Sz 359/05, "nie zachodzą podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przed ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu – najpierw jako wierzyciel i oddzielnie – jako organ egzekucyjny". Przeciwne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z założeniem racjonalnego ustawodawcy.
Przedstawione powyżej stanowisko znajduje pełne zastosowanie w przypadkach, w których wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1360/07). Sytuacja taka jest możliwa z uwagi na to, że przepisy prawa wyraźnie wyposażyły dyrektora oddziału ZUS w kompetencję do stosowania egzekucji w zakresie określonym w art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.
Nie istnieje natomiast przepis prawa, który stanowiłby, że organem egzekucyjnym w postępowaniu dotyczącym egzekucji niezapłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne rolników mogłaby być Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Należy odnotować, że art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym dotyczy tylko do ZUS i nie ma podstaw prawnych do odnoszenia tej regulacji również do KRUS. Podstawami takimi nie są w szczególności cytowane wyżej art. 51 ani art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wszakże wyposażenie organu władzy publicznej w kompetencję władczą (w tym kompetencję do prowadzenia egzekucji administracyjnej) wymaga istnienia wyraźnej podstawy prawnej. Kompetencji takiej nie można więc domniemywać, niedopuszczalne jest też wywodzenie norm kompetencyjnych w oparciu o wykładnię funkcjonalną czy celowościową.
Oznacza to, że w odniesieniu do należności przysługujących KRUS organem egzekucyjnym jest – na zasadach ogólnych (art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym) – naczelnik właściwego urzędu skarbowego, a nie KRUS (por. W. Gawrylczyk, Hipoteczne zabezpieczenie i egzekucja należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników (część II) [w:] Ubezpieczenia w rolnictwie. Materiały i Studia, Warszawa 2002, s. 39).
Z powyższego wynika, że zarzut, jakoby WSA w Poznaniu nieprawidłowo potraktował wydane w sprawie skarżącego postanowienie Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2009 r., nie jest uzasadniony. Nie można przyjąć, że postanowienie to pochodziło od organu egzekucyjnego, albowiem – jak wykazano wcześniej – prawo nie udziela Prezesowi KRUS kompetencji do prowadzenia egzekucji. Postanowienie Prezesa KRUS, o którym mowa, było więc stanowiskiem wierzyciela w rozumieniu art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.
2. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., skarga do sądu administracyjnego przysługuje na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli na postanowienie takie przysługiwało zażalenie. Niedopuszczalna jest więc skarga na postanowienie, jeżeli przepisy prawa wyłączają możliwość wniesienia zażalenia na takie postanowienie.
Co do zasady, na wydane w postępowaniu egzekucyjnym postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 w związku z art. 17 § 1 i 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Oznacza to, z uwagi na brzmienie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., że postanowienia takie są zaskarżalne również w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Należy jednak odnotować, że prawo przewiduje wyjątki od zasady zaskarżalności niektórych postanowień w sprawie stanowiska wierzyciela. Zgodnie bowiem art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, "Od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu [Ubezpieczeń Społecznych] w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje". Można dodać, że w takim przypadku nie przysługuje również środek w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 17 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1006/07).
Powyższa regulacja znajduje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy wierzycielem jest KRUS – na postawie art. 52 ust. 1 in principio ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 95/08).
Z powyższych przepisów wynika, że na postanowienie KRUS w sprawie stanowiska wierzyciela nie przysługuje środek odwoławczy w postaci zażalenia. W konsekwencji, z uwagi na dyspozycję art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., na postanowienie takie nie przysługuje również skarga do sądu administracyjnego. Jedyną drogą kontroli sądowej stanowiska wierzyciela jest skarga na decyzję organu egzekucyjnego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Jak się bowiem wskazuje w orzecznictwie sądowym "skoro [...] postanowienie zawierające wypowiedź wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego i stanowi niezbędny element postanowienia tego organu w sprawie zgłoszonych zarzutów, to przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Sz 436/07; zob. też m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 517/04; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 104/08; wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II FSK 1006/07; wyrok NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 456/07).
3. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że skarżącego pouczono o możliwości wniesienia środka odwoławczego od postanowienia Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2009 r. W pouczeniu tym wskazano na wynikającą z art. 17 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (błędnie nazwanej "postępowaniem egzekucyjnym w administracji") w związku z art. 127 § 3 k.p.a. możliwość złożenia środka odwoławczego nazwanego "wnioskiem w formie zażalenia o ponowne rozpatrzenie sprawy". W wyniku tego pouczenia skarżący złożył środek odwoławczy (nazwany "zażaleniem – wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego"), który został następnie rozpoznany i uznany za bezzasadny postanowieniem Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie odnotować, że opisane powyżej działanie organów było błędne, albowiem – jak już wskazano wyżej – postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela nie podlega zaskarżeniu ani zażaleniem, ani wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy tym bardziej nieznanym w prawie środkiem w postaci "wniosku w formie zażalenia o ponowne rozpatrzenie sprawy". Nie zmienia to jednak faktu, że skarga do sądu administracyjnego była w tym zakresie niedopuszczalna, a więc WSA w Poznaniu nie miał podstaw do jej rozpatrzenia. Podkreślić bowiem należy, że organy KRUS nie występowały w przedmiotowym postępowaniu w roli organu egzekucyjnego, albowiem obowiązujące prawo nie przewiduje takiej możliwości. Nie miały zatem kompetencji do wydania postanowienia w przedmiocie zarzutów. Postanowienie takie zostało w sprawie skarżącego wydane przez organ egzekucyjny (tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w W.) w dniu [...] kwietnia 2009 r. Z kolei postanowienie KRUS w przedmiocie stanowiska wierzyciela jest – zgodnie z art. 83c ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – niezaskarżalne zażaleniem, co – zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. – wyklucza możliwość zaskarżenia takiego postanowienia do sądu administracyjnego. Z tej przyczyny WSA w Poznaniu odrzucając skargę prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.
- 4. Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 w związku z art. 160 p.p.s.a. – postanowił jak w sentencji.