Uzasadnienie
I
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. P. z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oraz nakazu zwrotu dokumentu nadającego uprawnienia diagnosty.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że starosta B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie weryfikacji wydanych skarżącemu uprawnień do przeprowadzania badań technicznych pojazdów. Podstawą wszczęcia postępowania było przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego pojazdu marki LAND ROVER RANGE ROVER, niezgodnie z zakresem i sposobem określonym w obowiązujących przepisach, co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez, działających z upoważnienia starosty, przedstawicieli Transportowego Dozoru Technicznego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ I instancji cofnął skarżącemu uprawnienia do prowadzenia badań technicznych pojazdów z równoczesnym nałożeniem obowiązku zwrotu dokumentu nadającego uprawnienia diagnosty w terminie siedmiu dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Opierając się na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli Transportowego Dozoru Technicznego, w uzasadnieniu decyzji wskazano, że diagnosta podczas badania stanu technicznego pojazdu nie użył miernika nacisku na pedał hamulca, nieprawidłowo sprawdził ciśnienie powietrza w ogumieniu po badaniu hamulców, nie sprawdził działania sygnału dźwiękowego, wycieraczek i spryskiwaczy oraz pasów bezpieczeństwa, w tym miejsca ich kotwiczenia, światłości świateł drogowych, a także funkcjonowania dodatkowego złącza elektrycznego pojazd - przyczepa oraz nie użył dymomierza do pomiaru emisji zanieczyszczeń gazowych.
W ocenie organu I instancji nieprzeprowadzenie szczegółowo opisanych w protokole kontrolnym czynności lub ich przeprowadzenie w sposób niezgodny z określonymi zasadami stanowiło podstawę do dyskwalifikacji przeprowadzonego okresowego badania technicznego pojazdu. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśniając powody oddalenia skargi zauważył, że uchybienia w badaniu stanu technicznego pojazdu stwierdzone w protokole kontroli, nie były podważane przez skarżącego w zakresie rzetelności protokołu. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone przez służby podległe Dyrektorowi Transportowego Dozoru Technicznego, co przewiduje art. 83b ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu rogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej: Prawo o ruchu drogowym). Protokół drobiazgowo opisuje fakty stwierdzone podczas kontroli. Protokół ten jest dowodem i ustalenie na jego podstawie stanu faktycznego przez organy orzekające jest działaniem prawidłowym.
W ocenie Sądu I instancji organy należycie oceniły skalę i wagę uchybień zaistniałych podczas kontroli. Nie da się zaaprobować usprawiedliwienia skarżącego, że nie udało mu się przeprowadzić kontroli świateł drogowych wobec jednoznacznego zakazu ze strony właściciela pojazdu skorygowania ustawienia świateł. W ocenie Sądu takie podejście diagnosty w trakcie obligatoryjnych badań stanu technicznego pojazdu wskazuje na brak rzetelności i profesjonalizmu. Podobnie też zakończenie badań bez obowiązkowego pomiaru emisji zanieczyszczeń gazowych z powodu awarii dymomierza nie da się zakwalifikować, jako nieznaczące uchybienie. Protokół kontroli wskazuje przy tym o wiele więcej uchybień, których skarżący dopuścił się podczas badania jednego tylko pojazdu.
U podstaw wyroku powołano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).
II
Z. K. zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
- I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.:
- 1) art. 7 w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności niepowołanie biegłego w celu ustalenia, czy ciężar uchybień skarżącego, popełnionych w związku z badaniem technicznym pojazdu marki LAND ROVER RANGE ROVER, stwierdzonych przez przedstawicieli Transportowego Dozoru Technicznego w protokole kontroli jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień skarżącemu;
- 2) art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie stronom, dlaczego sąd I instancji uznał uchybienia diagnosty na tyle istotne, by pozbawić go uprawnień diagnosty, podczas gdy na organach administracji publicznej spoczywa ustawowy obowiązek pogłębiania świadomości obywateli.
- II. Naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym w zw. z punktem 8.1.12. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach (Dz. U. Nr 227, poz. 2250 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań, przez niewłaściwe zastosowanie, wobec wadliwego uznania, że skarżący nie przeprowadził badania pasów bezpieczeństwa i miejsca kotwiczenia pasów w zakresie i sposobie wskazanym w załączniku;
- 2) art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań i § 1 ust. 4 załącznika nr 2 do rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie, wobec wadliwego uznania, że skarżący nie przeprowadził badania układu hamulcowego oraz ciśnienia powietrza w ogumieniu w zakresie i sposobie wskazanym w w/w załączniku;
- 3) art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym w zw. z punktem 8.1.10 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań, przez błędną jego wykładnię, wobec wadliwego uznania, że skarżący nie przeprowadził badania wycieraczek i spryskiwaczy, podczas gdy zakres i sposób ich działania skarżący częściowo zbadał;
- 4) art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym w zw. z punktem 7.3. załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań, przez błędną jego wykładnię wobec wadliwego uznania, że skarżący nie przeprowadził badania złącza elektrycznego z przyczepą, podczas gdy zakres i sposób ich działania skarżący częściowo zbadał.
Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. domagało się jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stanowisko to zostało podtrzymane przez pełnomocnika organu na rozprawie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przed odniesieniem się do powołanych w niej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu zarówno konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone jak i na wskazaniu, na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. należy nadto wykazać istnienie potencjalnego wpływu wytkniętych naruszeń na wynik sprawy. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie to sprawia, iż Sąd II instancji pozbawiony jest prawa do samodzielnego konkretyzowania zarzutów oraz stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej jak i poszukiwania uzasadnienia dla przyjętej przez kasatora tezy, że doszło do jego naruszenia.
Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty postawione w oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art.174 pkt 2 p.p.s.a. zostały tak sformułowane, że nie sposób z nich odczytać, czy Sąd I instancji naruszył art.7 k.p.a. i art.77 § 1 k.p.a. w związku z art.84 k.p.a., a nadto art.8 k.p.a. poprzez – odpowiednio- niepowołanie biegłego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jak i niewyjaśnienie "stronom, dlaczego sąd I instancji uznał uchybienie diagnosty na tyle istotne, by pozbawić go uprawnień", czy też to organy orzekające w postępowaniu administracyjnym dopuściły się naruszeń wskazanych przepisów postępowania a Sąd tego nie dostrzegł.
Ta wadliwość redakcji zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej nie została usunięta w jej uzasadnieniu, w którym po przedstawieniu argumentów, świadczących w ocenie autora skargi kasacyjnej, o naruszeniu przepisów prawa materialnego, stwierdzono, że "wobec powyższego tym bardziej uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym nie zebrania w sposób wystarczający materiału dowodowego, w szczególności nie powołanie biegłego w celu ustalenia czy ciężar uchybień skarżącego, jest na tyle istotny, że daje podstawę do wydania orzeczenia o cofnięciu uprawnień skarżącemu".
Dalej kasator wskazuje, że Sąd I instancji wydał wyrok praktycznie w oparciu o jeden dowód w postaci protokołu kontroli, który ma, co prawda bardzo duże znaczenie w tego typu sprawach, niemniej nie może być to jedyny dowód w sprawie". To stwierdzenie zdaje się wskazywać, że to Sąd I instancji powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego jak i "przesłuchać świadków, w tym właściciela pojazdu".
Również redakcja zarzutu obejmująca naruszenie art.8 k.p.a. sugeruje, że uchybił temu przepisowi Sąd I instancji nie wyjaśniając powodów, dla których uznał, że "uchybienia diagnosty były na tyle istotne, by pozbawić go uprawnień, " po czym dalej kasator stwierdza: "podczas, gdy na organach administracji publicznej spoczywa ustawowy obowiązek pogłębiania świadomości obywateli". Wobec braku odniesienia się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie można ustalić, czy kasator uznał sąd administracyjny za organ administracji publicznej i w niewyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia upatruje naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., czy też wadliwość wyroku polegała na niedostrzeżeniu naruszenia tej zasady przez organ, którego działanie zaskarżono.
Zacytowanie zarzutów skargi kasacyjnej postawionych w obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art.174 pkt 2 p.p.s.a. jak i ich uzasadnienia odnoszącego się do zarzutu naruszenia art.7 k.p.a. w związku z art.77 § 1 k.p.a. w związku z art.84 § 1 k.p.a. było konieczne dla wykazania, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie występuje sytuacja, w której należało przyjąć, że zarzuty zostały sformułowane bez dostatecznej precyzji poprzez pominięcie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiących podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji. Gdyby bowiem wystąpiła tylko taka wadliwość, choć istotna, to nie uniemożliwiałaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do skargi kasacyjnej w rozpatrywanym zakresie. Tego rodzaju konkluzja wynika ze stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r. Nr 1, poz. 1).
W tej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zdają się zmierzać do wykazania, iż to Sąd I instancji je naruszył poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jest rzeczą niewymagającą głębszych wywodów, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie przeprowadza dowodu z opinii biegłego ani nie przesłuchuje świadków. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie są przepisami regulującymi postępowanie przez wojewódzkim sądem administracyjnym.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał omawiane zarzuty za całkowicie nieusprawiedliwione.
W oparciu o podstawę kasacyjną, o której stanowi art.174 pkt 1 p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 84 ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym w powiązaniu z przepisami rozporządzenia w sprawie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach. W czterech zarzutach postawianych w oparciu o omawianą podstawę kasacyjną skarżący odnosząc się do poszczególnych etapów badania stanu technicznego pojazdu zarzuca Sądowi naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że nie przeprowadzono badania – pasów bezpieczeństwa, układu hamulcowego, wycieraczek i spryskiwaczy oraz złącza elektrycznego z przyczepą. Stawiając tak sformułowane zarzuty autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Błędna wykładnia prawa to mylne zrozumienie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie. Stawiając zarzut naruszenia prawa poprzez jego błędną wykładnię kasator powinien wskazać jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Tych elementów brak jest w skardze kasacyjnej, w której omawiane zarzuty w istocie zmierzają do zakwestionowania subsumcji powołanych przepisów prawa materialnego, a nie ich wykładnię. Świadczy o tym rozwinięcie tej podstawy kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której już mowa jest o tym, że przyjęcie, iż nie przeprowadzono określonych badań stanu technicznego pojazdu stanowiło naruszenie art.84 ust.3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym w związku z przepisami wykonawczymi określającymi zakres i sposób tego badania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sytuacji, gdy nie doszło do skutecznego podważenia ustaleń stanu faktycznego zarzuty zmierzające do podważenia subsumcji należy uznać za chybione. W ustalonym bowiem, a niezakwestionowanym poprawnie stanie faktycznym, przyjęto, że diagnosta przeprowadził badanie stanu technicznego pojazdu niezgodnie zakresem i sposobem wykonania określonym w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo o ruchu drogowym. To z kolei oznacza, że wystąpiła przesłanka niezbędna do zastosowania art.84 ust.3 pkt 1 powołanej ustawy, stanowiącego, że starosta cofa diagnoście uprawnienia do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania.
Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.