Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2211/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta G. na pismo Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie informacji w sprawie wyboru projektów w trybie konkursowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] kwietnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Minister Rozwoju i Finansów) ogłosił konkurs dotacji skierowany do jednostek samorządu terytorialnego, pt. "Modelowa rewitalizacja miast".
Po zakończeniu prac komisji konkursowej w dniu [...] marca 2016 r. na stronie internetowej www.popt.gov.pl została opublikowana Lista rankingowa w konkursie "Modelowa rewitalizacja miast" - etap II. Projekt złożony przez Miasto G. zajął [...] miejsce i nie uzyskał dotacji, gdyż liczba wybranych projektów nie mogła być większa niż 20 (pkt XIV ppkt 14.1 Regulaminu konkursu).
Pismem z [...] maja 2016 r. strona złożyła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z dokonaniem oceny wniosków o dofinasowanie projektów w konkursie "Modelowa rewitalizacja miast", dotyczącym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w procesie opracowywania programów rewitalizacji i modelowych działań w zakresie rewitalizacji na obszarach miejskich, dla którego źródłem finansowania dotacji był Program Operacyjny Pomoc Techniczna (POPT) 2014-2020.
Pismem z [...] czerwca 2016 r. organ poinformował stronę skarżącą, że do wskazanego konkursu nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm., dalej ustawa wdrożeniowa) dotyczące wyboru projektów w trybie konkursowym.
Miasto G. wniosło skargę na odmowę wykonania obowiązków określonych ustawą wdrożeniową w ramach konkursu "Modelowa rewitalizacja miast".
WSA w Warszawie odrzucił skargę na powyższe pismo, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Sąd stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, jako wnioskodawca, złożył wniosek o dofinansowanie projektu pomocy technicznej w ramach celu 3 POPT 2014-2020, którego celem był wsparcie jednostek samorządu terytorialnego (gmin posiadających status miasta) w procesie opracowywania programów rewitalizacji i modelowych działań w zakresie rewitalizacji na obszarach miejskich. Przedmiotowy wniosek został zatwierdzony decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju, pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej POPT 2014-2020. Wybór projektu został przeprowadzony w trybie pozakonkursowym, tj. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej.
Jednocześnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając jako beneficjent projektu pomocy technicznej, przeprowadził konkurs dotacji "Modelowa rewitalizacja miast", dotyczący wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w procesie opracowywania programów rewitalizacji i modelowych działań w zakresie rewitalizacji na obszarach miejskich. Konkurs został przeprowadzony na podstawie art. 3a pkt 3b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.; dalej u.z.p.p.r.) oraz art. 150 w związku z art. 127 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.; dalej u.f.p.). Do konkursu tego nie miały zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej, w szczególności rozdział 13 tej ustawy, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 i 3 wybór projektów do dofinansowania, jak również zawierania z wnioskodawcami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji o dofinansowaniu projektu należą do zadań instytucji zarządzającej.
Sąd uznał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, ogłaszając konkurs dotacji "Modelowa rewitalizacja miast" działał wyłącznie jako beneficjent projektu pomocy technicznej, a nie jako Instytucja Zarządzająca POPT 2014-2020. Zatem nie był uprawniony do przeprowadzenia naboru projektów zgodnie z rozdziałem 13 ustawy wdrożeniowej.
Sąd wyjaśnił, że w SZOP POPT 2014-2020 wymieniono grupę docelową ostatecznych odbiorców wsparcia projektów pomocy technicznej realizowanych przez Ministerstwo Rozwoju - są to m.in. jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że Miasto G. wraz z innymi podmiotami ubiegającymi się o dotację stanowi wyłącznie grupę docelową ostatecznych odbiorców wsparcia, a nie jest beneficjentem projektu POPT 2014-2020 w rozumieniu ustawy wdrożeniowej i tym samym nie może być wnioskodawcą w rozumieniu ustawy wdrożeniowej. Również z tego powodu nie jest możliwe zastosowanie do przedmiotowego konkursu przepisów rozdziału 13 ustawy wdrożeniowej.
Zdaniem WSA przepisy ustawy wdrożeniowej nie stanowią i nie mogą stanowić podstawy prawnej dla ogłaszania konkursów organizowanych przez beneficjentów funduszy strukturalnych w ramach realizacji projektów. Ustawa określa zasady realizacji programów i reguluje stosunki pomiędzy beneficjentem a właściwą instytucją oraz określa, że właściwa instytucja, udzielając dofinansowania, zawiera umowę o dofinansowanie lub podejmuje decyzję o dofinansowaniu projektu (art. 2 pkt 2 i 26). Ustawa wdrożeniowa nie określa natomiast trybu udzielania dotacji w drodze konkursu przez beneficjentów projektów pomocy technicznej. Odpowiednie przepisy w tym zakresie zawiera u.f.p.
WSA uznał, że Miasto niezasadnie utożsamia konkurs "Modelowa rewitalizacja miast" z konkursem, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Nieprawidłowo również utożsamia projekt, który miałby otrzymać dotację w ramach konkursu "Modelowa rewitalizacja miast", z projektem w rozumieniu art. 2 pkt 18 ustawy wdrożeniowej, który jest realizowany przez beneficjenta, zaś wnioskodawców w ramach tego konkursu z wnioskodawcą, o którym mowa w art. 2 pkt 28 ustawy wdrożeniowej.
WSA wskazał, że ustawa wdrożeniowa nie reguluje trybu dysponowania środkami uzyskanymi przez beneficjenta i w żaden sposób nie ogranicza stosowania przez beneficjentów trybów uregulowanych innymi ustawami, w tym m.in. u.f.p.
W związku z tym, że do konkursu "Modelowa rewitalizacja miast" nie mają zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej, w szczególności rozdziału 13 tej ustawy, Sad uznał, że nie było podstaw, aby organ mógł zastosować przepisy art. 46 dotyczące oceny projektów, w szczególności, aby było możliwe wniesienie protestu w przypadku otrzymania oceny negatywnej. Umożliwienie złożenia protestu przez Miasto G. byłoby niezgodne z zasadami konkursu "Modelowa rewitalizacja miast" i stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania wszystkich podmiotów ubiegających się o udzielenie dotacji.
Sąd uznał, że przeprowadzenie konkursu mającego na celu wyłonienie podmiotów, którym zostanie udzielona dotacja na podstawie art. 150 w zw. z art. 127 ust. 2 pkt 2 u.f.p., nie wpisuje się w określony w art. 3 p.p.s.a. zakres działalności administracji publicznej, podlegający kontroli sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Miasto, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Miasto zarzuciło naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. mające wpływ na rozstrzygnięcie, bo skutkujące odrzuceniem skargi poprzez uznanie że skarżącemu nie przysługuje prawo do merytorycznego rozpatrzenia skargi, ze względu na to, że skarga Miasta G. wychodzi poza zakres kontroli działalności administracji publicznej, podczas gdy przedmiotem skargi nie jest "pismo Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...]", a określone nim czynności Ministra Rozwoju które dotyczyły uprawnień Miasta G. do wniesienia protestu w ramach organizowanego przez Ministerstwo konkursu "Modelowa Rewitalizacja Miast".
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną, stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Dla oceny zasadności skargi kasacyjnej rozstrzygające znaczenie ma określenie przedmiotu zaskarżenia.
Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazanie zaskarżonego aktu oraz organu, działania – lub bezczynności – którego skarga dotyczy, jest wymogiem formalnym skargi, niezbędnym do nadania jej właściwego biegu, zaś sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla sądu wiążące (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1523/10, zbiór Lex nr 741558).
Wywołany skargą kasacyjną spór sprowadza się do niezasadnego – w ocenie skarżącego kasacyjnie – odrzucenia skargi ze względu na błędne przyjęcie, że przedmiotem skargi było pismo Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...], podczas gdy zaskarżeniu podlegały czynności Ministra Rozwoju, które dotyczyły uprawnień Miasta G. do wniesienia protestu w ramach organizowanego przez Ministerstwo konkursu "Modelowa Rewitalizacja Miast".
Rozstrzygając powyższą sporną kwestię przede wszystkim należy zauważyć, że Minister Infrastruktury i Rozwoju, jako wnioskodawca, złożył wniosek o dofinansowanie projektu pomocy technicznej w ramach celu 3 POPT 2014-2020, jednocześnie działając jako beneficjent przedmiotowego projektu pomocy technicznej, przeprowadził konkurs dotacji "Modelowa Rewitalizacja Miast", dotyczący wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w procesie opracowywania programów rewitalizacji i modelowych działań w zakresie rewitalizacji na obszarach miejskich. Konkurs został przeprowadzony na podstawie art. 3a pkt 3b u.z.p.p.r. oraz art. 150 w związku z art. 127 u.f.p. Do konkursu tego zgłosiło się również Miasto G..
W dniu [...] marca 2016 r. po zakończeniu prac komisji konkursowej na stronie internetowej – zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu – została opublikowana Lista rankingowa w konkursie Modelowa Rewitalizacja Miast – etap II. Projekt złożony przez Miasto G. zajął [...] miejsce i nie uzyskał dotacji, gdyż liczba wybranych projektów nie mogła być większa niż 20 (pkt XIV ppkt 14.1 Regulaminu konkursu). Powyższa informacja została przekazana skarżącemu także pismem z dnia [...] maja 2016 r. znak [...].
Wcześniej, bo w dniu [...] maja 2016 r. Miasto G. wezwało Ministra Rozwoju – na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. – do usunięcia naruszenia prawa w związku z dokonaniem oceny wniosków o dofinansowanie projektów w konkursie "Modelowa Rewitalizacja Miast".
W odpowiedzi na to pismo, działający w imieniu Ministra Rozwoju Dyrektor Departamentu Programów Pomocowych Ministerstwa Rozwoju pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. podniósł, że w stosunku do przeprowadzonego konkursu "Modelowa Rewitalizacja Miast" nie mają zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej, dotyczące wyboru projektów w trybie konkursowym. Zgodnie z pkt 14.5 Regulaminu konkursu stanowisko komisji konkursowej jest ostateczne i nie przysługuje od niego odwołanie. Poinformowano również, że brak jest możliwości zmiany oceny wniosków o przyznanie dotacji w ramach konkursu "Modelowa Rewitalizacja Miast".
Pismem z dnia [...] czerwca Miasto G. wniosło skargę na stanowisko Ministra Rozwoju odmawiające uzasadnienia oceny projektu oraz pouczenia o możliwości wniesienia protestu w ramach konkursu "Modelowa Rewitalizacja Miast", zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r.
Stanowisko to jest odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co wprost wynika z treści skargi oraz z wyraźnego oznaczenia jego znaku identyfikacyjnego "[...]". W skardze jednoznacznie stwierdzono, że pismo z dnia [...] czerwca 2016 r. stanowi odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby przyjąć, że oznaczenie zaskarżonej czynności w skardze było nieprecyzyjne.
Jeżeli sam skarżący w skardze wyraźnie precyzuje i określa zaskarżoną czynność, którą jest odmowa uzasadnienia oceny projektu Miasta G. dokonana przez komisję konkursową w ramach konkursu Miasto G., to zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę może wnieść dopiero po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedziała się o tej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli takiej czynności, która jest warunkiem koniecznym do złożenia skargi na czynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona skarżąca w ogóle, co wynika z akt sprawy, nie wykonała, to zaistniała podstawa prawna do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu Sądu Instancji, że konkurs, w którym brało udział Miasto G. nie jest konkursem, o którym mowa w ustawie wdrożeniowej i jej przepisy nie mogły mieć do niego zastosowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest zgodne z prawem i Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.