Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Ł. M. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie cofnięcia koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] udzielonej w dniu [...] grudnia 2015 r. Ł. M. K. na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. W dniu [...] maja 2018 r. do organu koncesyjnego wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej k.p.a.) utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego wskazując, że toczące się przed Sądem Rejonowym w S. postępowanie karne nie może być uznane za "zagadnienie wstępne", uzasadniające zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem skargę odrzucił, podzielając prezentowane obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważające stanowisko, że w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Wyjaśnił, że w wyniku nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., treść art. 101 § 3 k.p.a. uległa zmianie i w obecnym stanie prawnym przepis ten ma następujące brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy zatem odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania").
Skoro w analizowanym przepisie posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 112 k.p.a, mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez wadliwie przyjęcie, iż z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych (brak właściwości sądu administracyjnego) skarga na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest niedopuszczalna, co czyniło koniecznym jej odrzucenie w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do przyjęcia, że sąd administracyjny ma kompetencje do kontroli postanowień w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego;
- 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że postanowienie organu z dnia [...] kwietnia 2018 roku zawierało informację o zaskarżalności tego postanowienia w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, w drodze zażalenia, przy czym zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 112 k.p.a. oraz przyjętą na łamach zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) - błędne pouczenie nie może szkodzić stronie;
- 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia poprzez niedostrzeżenie, iż organ treścią postanowienia z dnia [...] czerwca 2018 roku błędnie pouczył stronę o sposobie i terminie jego zaskarżenia, wprowadzając tym samym stronę w błąd co do jej uprawnień w zakresie sposobu i zaskarżenia orzeczenia organu administracji publicznej, co zgodnie z dyspozycją art. 112 k.p.a., wskutek uprzednio złamanej zasady pogłębiania zaufania do obywateli, nie może szkodzić stronie;
- 4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia przez Sąd skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy w postaci wydania zaskarżonego postanowienia przez tego samego pracownika organu, który brał udział w wydaniu postanowienia na etapie I instancji oraz odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał skarżone orzeczenie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, iż aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania").
Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Potwierdza to również szeroko omówiona przez Sąd I instancji wykładnia celowościowa tego przepisu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2015 r., II OSK 2218/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) "dodając do dotychczasowej treści przepisu (art. 101 § 3 k.p.a.) wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" w sposób niejako niezamierzony ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Dotychczasowa wykładnia, że zwrot ten obejmuje wszystkie cztery rodzaje postanowień, wskutek wyszczególnienia jednego z nich (o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania) jako tego, na które przysługuje zażalenie, oprócz postanowienia w sprawie zawieszenia, zmieniło znaczenie tego ostatniego zwrotu. Jak wynika z uzasadnienia projektu zmiany prawodawca, dążąc do rozszerzenia gwarancji procesowych stron przez dopuszczenie wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, nie uwzględnił, że zgodnie z dorobkiem orzecznictwa takie zażalenie na nie już przysługiwało.
W takiej sytuacji, orzecznictwo, nadając sens nowemu brzmieniu art. 101 § 3 k.p.a. musiało odwołać się do głównych celów ustawodawcy, jakie towarzyszyły mu w związku z nowelizacją kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. przyspieszenia toku rozpoznawania spraw przez organy administracji publicznej" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., syng. akt II OSK 933/17).
Niezasadny będzie również zarzut art. 112 k.p.a., gdyż – jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną – warunkiem zastosowania tego przepisu jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że błędne pouczenie nie może natomiast kreować nowych praw dla stron postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, gdyż o odpuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują przepisy prawa, a nie organy administracji. Pomimo więc jednoznacznej treści art. 112 k.p.a. stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, należało uznać, że zażalenie skarżącego na postanowienie było niedopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia.
Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia przez Sąd skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia nie może być uwzględniony, gdyż Sąd - wobec odrzucenia skargi w tej sprawie - nie dokonywał w ogóle kontroli zaskarżonego postanowienia, a zatem nie mógł zastosować wskazanych przepisów.
Reasumując, Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do kategorii postanowień podlegających zaskarżeniu, zatem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skargę należało odrzucić.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.