Uzasadnienie
Po rozpoznaniu skargi A. K. (dalej: skarżąca) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2001/13 uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] sierpnia 2012 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. wpłynął wniosek skarżącej w sprawie umorzenia w całości płatności grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym z dnia [...] lipca 2012 r. w kwocie 400 zł, seria CS numer [...].
Wojewoda [...] (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] odmówił umorzenia w całości płatności grzywny. W uzasadnieniu wskazał, że badając akta sprawy ustalono, iż skarżąca przyjęła mandat karny kredytowany i pokwitowała jego odbiór, a zatem w dniu potwierdzenia odbioru mandat stał się prawomocny i tym samym zostało zakończone postępowanie mandatowe. Organ podał, że podstawą prawną do rozpatrzenia wniosku strony jest ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: u.f.p.).
W ocenie organu zgodnie z przepisami wskazanej ustawy wierzyciel może orzec o umorzeniu należności jedynie w wypadku istnienia ważnego, wykazanego przez stronę postępowania, interesu dłużnika lub interesu publicznego uzasadniającego przyznanie żądanej ulgi. Musiałby, zatem zostać wykazany szczególnie uzasadniony wypadek, a więc powód specjalny, niezwykły i wyjątkowy. Fakt, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej zdaniem organu nie stanowi o wyjątkowości jej położenia. Twierdzenie, że zobowiązana nie jest w stanie dokonać zapłaty przedmiotowej grzywny, z uwagi na to, że samotnie wychowuje dwójkę dzieci, nie jest bezwzględną podstawą do umorzenia zobowiązania. Ponadto wskazano, że nie było postaw do przypuszczenia, że egzekucja przedmiotowej należności budżetowej okaże się bezskuteczna.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że z art. 64 u.f.p. wynika, iż możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy, co oznacza, że jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania. W ocenie Ministra Finansów na podstawie informacji zebranych w toku postępowania odwoławczego należało uznać, że skarżąca nie znajduje się w sytuacji finansowej uzasadniającej umorzenie zobowiązania w całości. Zobowiązana pozostaje w trzyosobowym gospodarstwie domowym. Łączny dochód gospodarstwa domowego, na który składają się świadczenia alimentacyjne, świadczenia z pomocy społecznej, świadczenia rodzinne, dochody ze stypendium socjalnego oraz stypendium dla osoby niepełnosprawnej, wynosi 2.465 zł miesięcznie.
Natomiast stałe miesięczne wydatki wynoszą około 1.229 zł. Tym samym dochód przewyższa stałe wydatki o około 1.236 zł. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że sytuacja finansowa zobowiązanej umożliwia spłatę zobowiązania chociażby w ratach. Fakt, że większość dochodów gospodarstwa domowego stanowią dochody wynikające z opieki nad dziećmi nie zmienia oceny, że zobowiązana jest w stanie spłacić należność wynikającą z naruszenia przepisów prawa. W kwestii przesłanki skuteczności postępowania egzekucyjnego organ zauważył, że fakt pozostawania przez zobowiązaną bez pracy nie oznacza, że egzekucja okaże się nieskuteczna. Ocena ta była uzasadniona także tym, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w O., będący organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie, nie uznał postępowania egzekucyjnego za bezskuteczne.
Organ podkreślił, że w sprawie przyczyną powstania należności było działanie, którego skutkiem było wymierzenie kary grzywny. Sankcje prawne związane z popełnieniem wykroczenia, za które strona została ukarana, zostały przez ustawodawcę przewidziane w postaci grzywien oraz punktów karnych. Umorzenie zobowiązania oznaczałoby uchylenie istotnych skutków orzeczonej kary oraz oznaczałoby nieuzasadnioną zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. Tym samym umorzenie przedmiotowej należności naruszałoby interes publiczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji WSA stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które to uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując działalność administracji publicznej Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest władny do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej w związku z czym - nawet w sytuacji jak w przedmiotowej sprawie, czyli uwzględnienia skargi na zaskarżoną decyzję - nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowanym.
W ocenie WSA podkreślenia wymagało, że sytuacja rodzinna oraz finansowa skarżącej wygląda dramatycznie. Jest ona bowiem matką wychowującą samotnie dwoje niepełnosprawnych dzieci. Jej dochody to środki pochodzące ze świadczeń alimentacyjnych, pomocy społecznej, dochody ze stypendium socjalnego oraz ze stypendium dla osoby niepełnosprawnej, jak również świadczenia rodzinne. To, że łączny dochód wynosi 2.465 zł wskazuje na to, że rodzina skarżącej egzystuje na granicy minimum socjalnego, zatem twierdzenie organu jakoby jej sytuacja finansowa umożliwiała spłatę obciążającego ją zobowiązania (np. w ratach) jest bezpodstawne. Nie przekonują również rozważania organu dotyczące naruszenia interesu publicznego poprzez uchylenie skutku orzeczonej kary i rezygnacji z dochodu Skarbu Państwa, albowiem kwota o jaką chodzi w niniejszej sprawie tj. 400 zł jest niewielka i nie ma żadnego znaczenia dla budżetu państwa.
W ocenie Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu wskazuje na negowanie zasadności stosowania ulgi poprzez umorzenie należności o charakterze karnym. Stanowisko organu, w zakresie wykazanej przyczyny odmowy umorzenia wnioskowanej przez skarżącą należności, nie zostało oparte na wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a tym samym nosi cechy dowolności. Uznając, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło przekroczenie granic uznania administracyjnego WSA stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz prawidłowo wyważyć bezspornie występujące przesłanki ważnego interesu dłużnika oraz uzasadnionego przypuszczenia co do nieskuteczności postępowania egzekucyjnego tym bardziej, że skarżąca pozostaje bez pracy i opiekuje się dwójką niepełnosprawnych dzieci, co w zasadzie wyklucza możliwość podjęcia przez nią tejże pracy w najbliższej przyszłości.
Minister Finansów złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie ww. wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając:
- 1) naruszenie prawa materialnego tj. niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], Minister Finansów przekroczył granice uznania administracyjnego poprzez podjęcie takiej decyzji oraz takie jej uzasadnienie, które w żaden sposób nie przystaje do realiów konkretnej sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie Ministra Finansów nie ma charakteru uznaniowego, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, których spełnienie jest warunkiem dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że Minister Finansów naruszył art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 77 § 1 k.p.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ dokonał wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy i dokonał obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;
- b) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że nie było podstaw do oddalenia skargi, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym podtrzymano dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie takich uchybień brak, wówczas NSA rozpoznaje skargę kasacyjną będąc związany granicami wyznaczonymi przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy.
Rozpatrywana skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy zaskarżenia sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Powyższe oznacza więc, iż co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero następnie NSA kontroluje podniesione przez stronę zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Niemniej jednak, w niniejszej sprawie zarzuty procesowe wynikają z zarzutu naruszenia prawa materialnego (choć ten, co należy podkreślić, nie jest sformułowany w sposób prawidłowy). Zarzuty procesowe są więc następstwem niewłaściwej wykładni powołanego w zakarżonej decyzji art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 u.f.p. Przepis ten wyznacza zarówno materialne przesłanki umorzenia należności, do zapłaty której zobowiązany jest skarżący, jak również formułuje - choć jedynie pośrednio - konieczne wymagania procesowe w tym zakresie, wypływające przede wszystkim z uznaniowego charakteru wydawanej w sprawie decyzji administracyjnej.
Nieskuteczne są więc podniesione zarzuty naruszenia procedury, wynikające de facto z wadliwego zastosowania prawa materialnego. WSA prawidłowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w kontekście obowiązujących organ przepisów materialnych. Sytuacja rodzinna oraz finansowa skarżącej wygląda co najmniej niepokojąco, bowiem rodzina egzystuje na granicy minimum socjalnego. Decyzja organu powołując ten fakt, ale nie wyciągając z niego konstruktywnych wniosków, wydana została zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym również zarzut uwzględnienia skargi, a nie jej oddalenia, nie był zasadny. Jest bowiem następstwem wadliwie przyjętemu sposobowi rozumowania organu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, iż skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym, objętym przymusem adwokackim, który służy "profesjonalizacji" sądowoadministracyjnego postępowania odwoławczego. Środek ten musi więc, dla swojej pełnej skuteczności, spełniać określone przez ustawodawcę wymogi prawne, w szczególności w sposób precyzyjny zakreślać granice zaskarżenia orzeczenia WSA i stawiane względem niego zarzuty. W niniejszej sprawie, jak wspomniano, zarzut naruszenia prawa materialnego jest sformułowany wadliwie, odsyła bowiem do całej ustawy o finansach publicznych, a nie do jej konkretnej jednostki redakcyjnej.
Niezależnie jednak od tego uchybienia Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż uwzględniając motywy i znaczenie uchwały pełnego składu tego Sądu z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), przy badaniu sensu zarzutu skargi kasacyjnej wziął pod uwagę twierdzenia strony wyrażone w uzasadnieniu tego środka. Tym samym na podstawie zarzutu materialnego, odczytanego w kontekście przeprowadzonej analizy całokształtu uwag strony sformułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, możliwe było odkodowanie istoty wadliwości zarzuconej wyrokowi WSA w W. w postaci "niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy o finansach publicznych". Pomimo więc tego, że zarzut skargi kasacyjnej postawiony w jej punkcie 1 jest bardzo ogólny, to jednak poddaje się kontroli kasacyjnej.
Na tle niniejszej sprawy nie ma wątpliwości co do tego, iż należność w kwocie 400 zł, obciążająca skarżącą z tytułu przyjęcia mandatu karnego kredytowanego, może podlegać umorzeniu w myśl przepisów ustawy o finansach publicznych.
Niewątpliwie należy też podzielić argumenty organu, iż należności tego rodzaju, z uwagi na ich m.in. wychowawczo-prewencyjny charakter, winny zostać ściągnięte od sprawcy wykroczenia. Niemniej jednak, jak wskazano, istnieje możliwość umorzenia takich należności w sytuacji gdy zachodzi m.in. uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów jej dochodzenia i egzekucji lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne lub też zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny (art. 56 ust. 1 pkt 3 i 5 u.f.p.).
Organ, co niewątpliwe, zobowiązany jest do dbałości o interes państwa i egzekwowanie (w szerokim ujęciu) przysługujących mu należności. Niemniej jednak, stwierdzenie zaistnienia przesłanki umorzenia należności z art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. wymaga szczególnej oceny, czy zasada dbałości o finanse publiczne zostanie lepiej zrealizowana w tej właśnie drodze (poprzez umorzenie należności). Wspomniana dbałość musi bowiem uwzględniać również rzetelną ocenę omawianej przesłanki implikując proces myślowy, czy uszczuplenie należności budżetowych poprzez umorzenie "mandatu karnego" jest do zaakceptowania w kontekście możliwości przymusowego ściągnięcia tejże należności i kosztów jakie krok taki może spowodować.
Organ odwołuje się w sprawie do trudnej sytuacji finansowej skarżącej i potencjalnego przebiegu postępowania egzekucyjnego, jednakże w realiach niniejszej sprawy nie wyciąga z tego prawidłowych wniosków. Należy podzielić uwagi WSA, iż kwota przychodu jaką miesięcznie dysponuje skarżąca i jej rodzina nie może zostać uznana za umożliwiającą realną spłatę należności. Po pierwsze, pochodzi ona ze świadczeń wypłacanych skarżącej w ramach pomocy społecznej, które zgodnie z art. 10 § 4 w zw. z art. 8 § 1 pkt 6 i uchylonym art. 8 § 1 pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1619) nie podlegają egzekucji administracyjnej.
Po drugie, ze świadczeń alimentacyjnych (wypłacanych przez fundusz), które również nie podlegają egzekucji administracyjnej - art. 10 § 4 wskazanej ustawy. Po trzecie, w sprawie chodzi o skarżącą, który ma na utrzymaniu dwójkę niepełnosprawnych dzieci.
Powyższe okoliczności powinny przekonać organ o niecelowości egzekucji z uwagi na brak możliwości ściągnięcia już samych kosztów takiego postępowania. Jest mało prawdopodobne, aby skarżąca, która korzysta z pomocy społecznej, w tym pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem, które zostało przyznane na okres od 1.11.2010 r. do 30.09.2022 r. (k. 54 akt administracyjnych) uzyskała w przyszłości dodatkowy przychód, który umożliwi spłatę należności. Ocena przesłanki z art. 56 ust. 1 pkt 3 u.f.p. musi uwzględniać realne możliwości ściągnięcia należności tak aby nie wszczynać postępowania egzekucyjnego w sprawie, w której występuje prawdopodobieństwo (graniczące z pewnością), iż nie uzyska się w jego efekcie jakichkolwiek kwot. Pamiętać przy tym należy, iż takie postępowanie (egzekucyjne) generuje nie tylko koszty finansowe, ale również zwiększa obciążenie właściwych organów pracą, angażując je w dokonywanie czynności z założenia nieskutecznych.
Rozwinięcia wymaga także przesłanka z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. W ocenie NSA organ rozszerza swoje uprawnienia w zakresie umarzania należności pochodzących z prawomocnych mandatów karnych kredytowanych wskazując, iż zobowiązany jest, w ramach badania występowania ważnego interesu publicznego, do respektowania zasady prewencyjnego oddziaływania wymierzonej grzywny. NSA zwraca uwagę, iż organ powinien niewątpliwie dostrzegać charakter należności objętej wnioskiem o jej umorzenie. Nie może jednak utożsamiać swoich uprawnień, dotyczących jedynie umarzania należności z tytułu orzeczonej grzywny, a nie jej wykonania w sensie osiągnięcia przez ustawodawcę założonego celu wychowawczego czy prewencyjnego, z uprawnieniami organu powołanego do dbania o zachowanie porządku i bezpieczeństwa publicznego. Organ nie może więc prezentować stanowiska, iż umorzenie grzywny w istocie doprowadzi do tego, że skarżąca nie zrozumie swojego wadliwego zachowania.
Minister Finansów nie jest organem powołanym do karania za wykroczenia związane z niewłaściwym poruszaniem się po drogach publicznych, czy też egzekwowania grzywny w sensie ociągnięcia celu tej kary (prewencji szczególnej). Kwestie związane z ewentualnym ponownym popełnieniem przez skarżącą wykroczenia drogowego (bo o to organowi w rzeczywistości chodzi) i jej uprzedniego ukarania w drodze postępowania mandatowego będą mogły zostać uwzględnione przez organ powołany do karania za tego typu czyny bądź też przez sąd powszechny, tym bardziej, że skarżącą z tytułu popełnienia wykroczenia obciążyły punkty karne, ewidencjonowane w drodze administracyjnej i skutkujące, w razie przekroczenia przyjętej ilości 24 punktów w okresie roku, sankcjami administracyjnymi związanymi z weryfikacją uprawnień do kierowania pojazdami.
Reasumując, podstawą odmowy umorzenia zobowiązania skarżącej na rzecz budżetu w drodze uznania administracyjnego nie może być argumentacja odwołująca się tylko do oceny jej postawy oraz charakteru należności objętej postępowaniem. Zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko organu zdaje się przy tym wskazywać wręcz na negowanie zasadności stosowania umorzenia należności o charakterze karnym. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że to właśnie te aspekty legły u podstaw decyzji kontrolowanej przez WSA w W., który trafnie uwzględnił skargę podkreślając, że działanie w ramach uznania koncentrujące się na tych okolicznościach jest naruszeniem jego granic. NSA stanowisko to aprobuje.
Niejako na marginesie niniejszej sprawy NSA wskazuje, iż w ramach badania przesłanki ważnego interesu dłużnika lub ważnego interesu publicznego, organ może się spotkać z co najmniej dwoma rodzajowymi zachowaniami wnioskujących o umorzenie należności z tytułu orzeczonej grzywny. Po pierwsze, osoby te mogą złożyć wniosek o umorzenie z argumentacją odpowiadającą przesłankom określonym w art. 56 ust. 1 u.f.p. Po drugie, zainteresowani mogą złożyć wniosek o umorzenie należności z tytułu nałożonej grzywny karnej, używając jednak argumentów pozaprawnych, czy wręcz wskazujących na roszczeniowy charakter takiego żądania. W tym przypadku organ ma - co do zasady - uprawnienie, by w kontekście przesłanek z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. odmówić umorzenia.
Ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej organ uwzględni powyższe stanowisko oraz ustali przede wszystkim jak zakończyło się postępowanie egzekucyjne, o którym wspomina w zaskarżonej decyzji. Stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.