Uzasadnienie
Wyrokiem z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SAB/Wa 41/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. D., (1) stwierdził bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie zawiadomienia o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego, (2) która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, (3) zobowiązał Głównego Inspektora Transportu Drogowego do przyjęcia zawiadomienia P. D. z [...] marca 2017 r. o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] września 2017 r., a także (4) zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z [...] czerwca 2017 r. P. D. (dalej: skarżący) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ), wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji lub postanowienia w sprawie zwrotu opłaty z tytułu wydania wypisu z licencji za okres od [...] marca 2017 r. do [...] września 2017 r. zgodnie z wnioskiem złożonym do organu z [...] marca 2017 r. oraz zobowiązanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego do przyjęcia wypisu z licencji wspólnotowej nr [...] o numerze blankietu [...] w związku z zawieszeniem transportu drogowego w tym okresie.
Skarżący wskazał, że art. 14a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej u.t.d.) uprawnia przedsiębiorcę do kilkakrotnego zawieszania wykonywania transportu drogowego, pod warunkiem, że okres danego zawieszenia, a nie wszystkich okresów zawieszenia, nie będzie przekraczał 12 miesięcy. Nieuwzględnienie jego wniosku i niedokonanie zwrotu opłaty uiszczonej za wydanie licencji i jej wypisów uznał za bezprawne i sprzeczne z wykładnią art. 14a ust. 1 i 4 u.t.d. Skarżący wyjaśnił również, że pomiędzy okresami zawieszenia wykonywania transportu drogowego świadczył usługi transportowe.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Wyjaśnił, że skarżący korzystał już wcześniej z zawieszenia wykonywania transportu drogowego (od [...] października 2015 r. do [...] marca 2016 r.; od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2016 r.; od [...] października 2016 r. do [...] marca 2017 r.). Pismem z [...] listopada 2015 r. – dot. pierwszego okresu zawieszenia – organ poinformował stronę, że zgodnie z jej wnioskiem zwrot części opłaty za wydanie wypisów z licencji w wysokości 370 zł zostanie dokonany na wskazany numer rachunku bankowego, natomiast w odniesieniu do kolejnych pism informował P. D. o braku możliwości zwrotu części opłaty poniesionej za wydanie licencji i wypisu z licencji.
Pismem z [...] marca 2017 r. skarżący poinformował organ o zawieszeniu prowadzenia transportu drogowego od [...] marca 2017 r. do [...] września 2017 r. i zgłosił żądania o zwrot części opłaty na wskazany rachunek bankowy.
Pismem z [...] kwietnia 2017 r. organ wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko dotyczące niedopuszczalności zawieszenia wykonywania transportu drogowego na okres dłuższy niż 12 miesięcy i jednocześnie o braku możliwości zwroty części opłaty za wydanie licencji i wypisu z licencji.
W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie miało miejsca niezałatwienie sprawy z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) Wniosek skarżącego z [...] marca 2017 r. został rozpatrzony przez GITD pismem z [...] kwietnia 2017 r., w którym organ poinformował pełnomocnika przedsiębiorcy r.pr. J. J. o niedopuszczalności zawieszenia wykonywania transportu na okres dłuższy niż 12 miesięcy i braku możliwości zwrotu części opłaty za wydanie licencji jej wypisu. Organ zwrócił także wypis z licencji wspólnotowej nr [...] nr blankietu [...]. Z powodu odwołania pełnomocnictwa dla ww. radcy prawnego organ pismem z [...] maja 2017 r. poinformował przedsiębiorcę o niedopuszczalności zawieszenia wykonywania transportu na okres dłuższy niż 12 miesięcy i braku możliwości zwrotu części opłaty za wydanie wypisu licencji oraz zwrócił wypis z licencji wspólnotowej nr [...] nr blankietu [...]. Analiza opisanych powyżej czynności podejmowanych przez organ wskazała, że nie był on bezczynny wobec czynności procesowych skarżącego.
WSA w Warszawie uwzględnił skargę na bezczynność GITD.
Zdaniem Sądu, z art. 14a ust. 1 u.t.d. wynika, że przedsiębiorca może w okresie ważności licencji korzystać kilkakrotnie z instytucji zawieszenia wykonywania transportu drogowego, pod warunkiem, że pomiędzy okresami zawieszenia nie dłuższymi niż 12 miesięcy występują okresy wykonywania tego rodzaju działalności.
Sąd uznał, że dokonana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego wykładnia art. 14a u.t.d. była niewłaściwa. W ocenie WSA, ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje ograniczeń do kilkukrotnego składania wniosku o zawieszenie wykonywania transportu drogowego, a tym samym otrzymania zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie licencji i jej wypisów za okres tego zawieszenia, jeżeli zawieszenie wykonywania transportu drogowego trwało dłużej niż 3 miesiące, a przewoźnik drogowy wskazał w zawiadomieniu o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego sposób, w jaki ma nastąpić zwrot (jeżeli przelewem na rachunek bankowy, to należy w zawiadomieniu podać numer rachunku). Niedopuszczalność przekroczenia 12 miesięcznego okresu zawieszenia nie dotyczy wszystkich okresów zawieszenia, ale konkretnego zgłoszenia o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego.
Wobec powyższego brak uwzględnienia przez organ zawiadomienia skarżącego z [...] marca 2017 r. spowodował, że organ pozostawał w bezczynności. Zachodziła zatem podstawa do zobowiązania GITD do przyjęcia zawiadomienia skarżącego z [...] marca 2017r. po zwrocie organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku.
Zdaniem Sądu brak było natomiast podstaw, aby zobowiązać organ do wydania postanowienia lub decyzji w niniejszej sprawie. Tego rodzaju forma działania organu administracji publicznej musi bowiem wynikać z obowiązujących przepisów i nie można jej domniemywać.
Z uwagi zaś na to, że bezczynność organ wynikała z odmiennej interpretacji art. 14a u.t.d., zdaniem Sądu nie zachodziła podstawa do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14a, w szczególności art. 14a ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten nie przewiduje ograniczeń do kilkukrotnego składania wniosku o zawieszenie wykonywania transportu drogowego, a tym samym otrzymania zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie licencji i jej wypisów za okres tego zawieszenia, oraz że niedopuszczalność przekroczenia 12 miesięcznego okresu zawieszenia działalności, wskazana w tym przepisie, nie dotyczy wszystkich okresów zawieszenia, ale konkretnego zgłoszenia o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego, podczas gdy wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przewoźnik może zawiesić jednokrotnie prowadzoną w zakresie transportu drogowego działalność gospodarczą, na okres nieprzekraczający 12 miesięcy.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sad Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, że art. 14a ust. 1 u.t.d. dopuszcza możliwość zawieszenia wykonywania transportu drogowego, a tym samym otrzymania zwrotu części opłaty wniesionej za wydanie licencji i jej wypisów za okres tego zawieszenia, na okres powyżej 12 miesięcy. Sąd przyjął, że niedopuszczalność przekroczenia 12 miesięcznego okresu zawieszenia, o którym mowa w powołanym przepisie, nie dotyczy wszystkich okresów zawieszenia, ale konkretnego wniosku o zawieszenie wykonywania transportu drogowego.
Należy zauważyć, że dokonując takiej wykładni art. 14a ust. 1 u.t.d., Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, w oparciu o jakie reguły interpretacyjne przyjął powyższe stanowisko. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiejkolwiek argumentacji prawnej, która pozwalałaby poznać motywy, jakimi kierował się WSA, przyjmując pogląd, że ograniczenie czasu trwania zawieszenia prowadzonej działalności transportowej odnosi się do każdorazowego "zgłoszenia o zawieszeniu wykonywania transportu drogowego" ani też nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że zgłoszenia te mogą być składane wielokrotnie i w sumie czas zawieszenia prowadzonej działalności może być dłuższy niż 12 miesięcy.
Na wstępie należy zauważyć, że prawo do zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej jest z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy korzystną regulacją prawną. Skorzystanie z tej instytucji jest fakultatywne dla przedsiębiorcy i pozwala bez wskazania żadnych przyczyn zawiesić na pewien okres wykonywanie działalności gospodarczej, z tym że przeszkoda skutkująca zawieszeniem działalności gospodarczej nie może być trwała, bo wówczas traci sens wykonywanie działalności gospodarczej jako celowego i zorganizowanego ciągu czynności.
Dokonując wyjaśnienia pojęcia zawieszenia działalności gospodarczej, NSA wskazuje, że jest to czasowe ograniczenie przez przedsiębiorcę wykonywania działalności gospodarczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II UK 377/10; publ. Lex).
W doktrynie wskazuje się, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej należy rozumieć jako przerwę lub zastój w jej prowadzeniu, które są wymuszane przez okoliczności uniemożliwiające jej prowadzenie. Przedsiębiorstwo i przedsiębiorca istnieją w okresie zawieszenia, ale działalność gospodarcza zostaje wstrzymana (por. M.A. Waligórski, Prawo przedsiębiorcy do zawieszenia..., s. 2 i n.).
Przez zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej należy rozumieć zatem przerwanie wykonywania tej działalności sensu largo na określony okres (czas określony ustawowo), w czasie którego jednak przedsiębiorca ma zarówno prawo, jak i obowiązek dokonywania pewnych czynności związanych z działalnością gospodarczą prowadzoną przed jej zawieszeniem (dotyczących tej działalności). Okres zawieszenia to zatem czas "przestoju", swoistej przerwy w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej stanowi więc dopuszczalne przez ustawodawcę przerwanie jej wykonywania na określony czas.
Zgodnie z art. 14a ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy może zawiesić, w całości albo w części, wykonywanie transportu drogowego na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy.
Niewątpliwie przepis ten stanowi lex specialis do unormowań ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.; dalej u.s.d.g.), w której w art. 14a ust. 1 ustawodawca przyznał przedsiębiorcom niezatrudniającym pracowników prawo zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 1a. W dyspozycji art. 14a ust.1d u.t.d. ustawodawca doprecyzował, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6. rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia.
Wprowadzenie przepisu umożliwiającego zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego na warunkach określonych w art. 14a ust. 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy w stosunku do instytucji zawieszenia działalności gospodarczej uregulowanej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, co oznacza, że nie można dla niej stosować wykładni rozszerzającej.
Przepis ten w swej treści brzmi stanowczo i jednocześnie jednoznacznie. Ustawodawca poprzez użycie w treści analizowanego przepisu kategorycznego sformułowania "nie dłuższy niż" ustanowił cenzus czasowy prawa do zawieszenia prowadzonej działalności w zakresie transportu drogowego, wskazując, że okres zawieszenia nie może być dłuższy niż 12 miesięcy. Tak wyznaczone – maksymalne i nieprzekraczalne – granice czasowe zawieszenia wykonywania transportu drogowego, na gruncie przepisu art. 14a ust. 1 u.t.d., odnoszą się do całkowitego okresu trwania takiego stanu rzeczy. Faktyczny okres trwania przerwy w wykonywaniu transportu drogowego nie może być dłuższy niż 12 miesięcy.
Przyjęcie poglądu przeciwnego, polegającego na niczym nieograniczonej możliwości wielokrotnego korzystania z instytucji zawieszenia działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, wypaczałoby jej cel, prowadziłoby do tego, że jej wyjątkowy charakter związany z istnieniem przemijającej przeszkody umożliwiałby zaprzestanie w ogóle wykonywania transportu drogowego objętej licencją, co powinno skutkować cofnięciem licencji. Bez wątpienia, wprowadzenie przepisu umożliwiającego zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego na warunkach określonych w art. 14a ust. 1 u.t.d., bez negatywnych skutków dla przewoźnika w postaci utraty uprawnień, miało zatem charakter wyjątkowy względem regulacji przewidującej konieczność cofnięcia licencji wskutek zaprzestania prowadzenia tej aktywności z przyczyn leżących po stronie przedsiębiorcy.
Skoro ustawodawca nie wskazał innych ograniczeń, uznać należy, że przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego może kilkakrotnie zawieszać prowadzoną działalność, jednak całkowity okres zawieszenia nie może przekraczać określonego przez ustawodawcę maksymalnego czasu jego trwania.
Z uwagi zaś na przyjętą wykładnię art. 14a ust. 1 u.t.d. należało uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę na mocy art. 188 i art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). NSA zasądził na rzecz organu 580 zł, na którą to kwotę składają się zwrot wpisu od skargi (100 zł) oraz stawki za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, niewystępującego w sprawie na etapie postępowania przed Sądem I instancji.