Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 1048/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 483/17 oddalił skargę A. S.A. w U. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotne.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Łódzki Oddział Wojewódzki NFZ w dniu [...] grudnia 2011 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...].02.2012 r. do [...].12.2014 r. w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: kardiologia - hospitalizacja, kardiologia - hospitalizacja E11, E12, E13, E14, kardiologia - hospitalizacja E23, E24, E25, E26 na obszarze powiatów: b., p.,. r., P. T. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 18 578 612,00 PLN na okres rozliczeniowy od [...]-02-2012 r. do [...]-12-2012 r. W konkursie zostało złożonych pięć ofert, w tym A. SA z siedzibą w U. Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w:

1. 1) zarządzeniu nr 72/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne (z późn. zm.), zwanym dalej "zarządzeniem Nr 72/2011/DSOZ",
2. 2) zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.), zwanym dalej "zarządzeniem Nr 54/2011/DSOZ",
3. 3) zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (z późn. zm.), zwanym dalej zarządzeniem nr 46/2011/DSOZ.

Komisja konkursowa dokonując oceny ofert stwierdziła w ofercie odwołującego m.in. rozbieżność pomiędzy odpowiedzią ankietową udzieloną na pytanie nr 1.9.4.6 a częścią V oferty "Wykaz zasobów". Odwołujący na ww. pytanie ankietowe o treści: "Czy oferent zapewnia, co najmniej 4 łóżka w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde: a) jest łóżkiem do intensywnej terapii ze sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem, b) stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca?", udzielił odpowiedzi "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy".

Natomiast, w części V oferty "Wykaz zasobów" nie potwierdził wymaganego sprzętu, tj. 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Pozytywna odpowiedź na pytanie ankietowe i jednocześnie brak potwierdzenia w ofercie wymaganego sprzętu, była podstawą do wezwania oferenta w dniu 22 grudnia 2011 r. do usunięcia braku i złożenia wyjaśnień do dnia 29 grudnia 2011 r. W związku z powyższym oferent w dniu 28 grudnia 2011 r. złożył wyjaśnienie, w którym stwierdził: "w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego A. S.A. w U. pod nazwą XII Oddział Kardiologiczny [...] w B, w Sali intensywnego nadzoru kardiologicznego zapewnione jest 6 mobilnych łóżek intensywnego nadzoru kardiologicznego ze sztywnym podłożem, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta, z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, powietrzem i próżnią, które łącznie z wyposażeniem w postaci m.in. aparatu USG Vivid S5 produkcji GE umożliwiają m.in. nieinwazyjny pomiar rzutu serca".

Udzielenie odpowiedzi przez oferenta, że spełnia wymagane warunki, gdyż posiada łóżka intensywnego nadzoru z wyposażaniem w postaci m.in. aparatu USG Vivid S5 produkcji GE, nie wskazuje jednoznacznie, jakie inne aparaty będące na wyposażeniu Sali intensywnego nadzoru kardiologicznego umożliwiają nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Wobec powyższego, Komisja konkursowa na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach odrzuciła ofertę odwołującego w związku z niespełnieniem wymaganych warunków określonych w przepisach prawa.

Następnie odwołujący złożył protest na czynność komisji konkursowej dotyczącą odrzucenia złożonej przez niego oferty, uzupełniony w dniu 11 stycznia 2012 r. Komisja konkursowa protest oddaliła, uznając go za bezzasadny wskazując w szczególności, iż ze złożonego oświadczenia nie można wywnioskować, które z urządzeń poza aparatem USG Vivid S5 mogłoby mieć opcje nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca. W dniu 13 stycznia 2012 r. Komisja konkursowa wystosowała do odwołującego "Powiadomienie oferenta o rozstrzygnięciu protestu ".

Następnie, komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert sporządziła ranking końcowy oferentów, dokonując wyboru 4 oferentów. Oferta odwołującego z powodu odrzucenia jej, nie zakwalifikowała się do części niejawnej, a zatem nie została porównana na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym nie mogła zostać wybrana do zawarcia umowy. W dniu 13 stycznia 2012 r. komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania konkursowego nr [...]. W dniu [...] stycznia 2012 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, do Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie od rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, w dniu [...] lutego 2012 r., wydał decyzję nr [...], oddalającą odwołanie w całości.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Prezes NFZ wydał decyzję nr [...] uchylającą zaskarżaną decyzję i przekazującą jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] września 2012 r., wydał decyzję nr [...], oddalającą odwołanie w całości.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...]. Prezes NFZ odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznał je za bezzasadne. Wyjaśnił, iż oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać również wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W załączniku nr 3 do Zarządzenia Nr 72/2011/DSOZ w części 24 Kardiologia określono w pkt 24.1 warunki wymagane jako zgodne z załącznikiem nr 2 do obowiązującego rozporządzenia cz. I Lp. 23 Lit. A. Natomiast w cz. I Lp. 23 Lit. A załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 202, poz. 1191) wskazano, iż świadczeniodawca zobowiązany jest do posiadania co najmniej 4 łóżek w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde:

1. 1. jest łóżkiem do intensywnej terapii ze sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem,
2. 2. stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Według Prezesa NFZ taka treść ww. przepisu wskazuje, iż dla udzielania danego rodzaju świadczeń obowiązkiem jest posiadanie przez oferenta 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Natomiast odwołujący składając przedmiotową ofertę w dniu [...] grudnia 2011 r. do Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykazał w niej tylko 1 aparat umożliwiający nieinwazyjny pomiar rzutu serca, tj. aparat USG Vivid S5, co również potwierdził w dniu 28 grudnia 2011 r., składając wyjaśnienia w sprawie brakujących aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Prezes NFZ podkreślił ponadto, że w przedmiotowym oświadczeniu nie zawarto informacji o tym, że wskazane w ofercie kardiomonitory (poz. 17, 18, 19, 20 wykazu sprzętu) mają możliwość monitorowania nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

W konsekwencji w ocenie Prezesa NFZ odwołujący nie spełnił wymaganego warunku odnośnie posiadania 4 stanowisk intensywnego nadzoru kardiologicznego w miejscu udzielania świadczeń, z których każde wyposażone jest w aparat umożliwiający nieinwazyjny pomiar rzutu serca. Prezes NFZ stwierdził, że komisja konkursowa prawidłowo zinterpretowała treść aktów prawnych w ww. zakresie, w konsekwencji czego odrzuciła na podstawie art. 149 ust. 7 ustawy o świadczeniach ofertę odwołującego, w związku z niespełnieniem warunków wymaganych w przedmiotowym postępowaniu konkursowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1393/13 oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 73/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd II instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca spełniała w postępowaniu konkursowym wymóg posiadania 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca w miejscu udzielania świadczeń. W ocenie NSA nie ulega wątpliwości, że przedmiotem ustalenia przez komisję konkursową, a następnie przez organy NFZ w postępowaniu wszczętym wniesionym przez skarżącą odwołaniem, powinna być kwestia możliwości wykonywania na 4 posiadanych i wykazanych przez skarżącą w ofercie kardiomonitorach przedmiotowego badania. Ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie przez organy NFZ było tym bardziej uzasadnione, że jak stwierdziła Komisja, a następnie organy NFZ, na pytanie ankietowe o numerze 1.9.4.6. zamieszczone w części VIII "Ankiety" Rozdział 1.9.4. "Warunki wymagane – organizacja udzielania świadczeń, które brzmiało: "Czy oferent zapewnia, co najmniej 4 łóżka w sali/salach intensywnego nadzoru kardiologicznego - w miejscu udzielania świadczeń, z których każde: a) jest łóżkiem do intensywnej terapii ze sztywnym podłożem, mobilnym, umożliwiającym zmianę położenia pacjenta (unoszenie nóg, głowy), z osobnym dostępem do przyłączy z tlenem, próżnią i sprężonym powietrzem, b) stanowi łącznie z wyposażeniem stanowisko intensywnego nadzoru kardiologicznego, umożliwiające monitorowanie: co najmniej dwukanałowego EKG, nieinwazyjnego pomiaru ciśnienia tętniczego krwi, pomiaru saturacji, nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca?", oferent udzielił odpowiedzi: "Spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy".

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w ponownym postępowaniu przeprowadzonym wskutek decyzji Prezesa NFZ z [...] sierpnia 2012 r. uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie zastosował się do wytycznych sformułowanych przez organ odwoławczy, dotyczących poczynienia dodatkowych, uzupełniających ustaleń faktycznych dla potrzeb dokonania pełnej oceny złożonej oferty pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydając decyzję takich ustaleń nie poczynił, a ponadto nie zauważył, iż Prezes NFZ wyraźnie wskazał, iż odwołujący składając przedmiotową ofertę w chwili jej złożenia (tj. w dniu [...] grudnia 2011 r.) do Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wykazał – oprócz posiadania aparatu USG Vivid S5 w zasobach sprzętowych – również 4 kardiomonitory, które posiadają funkcję zapewniającą możliwość nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, które zgodnie ze słownikiem typów zasobów, zostały wymienione w ofercie, gdyż pod kodem nr 0010086 wyszczególnione są kardiomonitory, tylko bez dodatkowego opisu jakie funkcje powinny zawierać.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak ustaleń faktycznych poczynionych przez organy NFZ co do możliwości wykonywania przedmiotowego badania za pomocą posiadanych przez skarżącą kardiomonitorów został bez niezbędnej weryfikacji zaakceptowany przez Sąd I instancji, który powtórzył za organami w uzasadnieniu swego wyroku, iż skarżąca nie spełniała wymaganego przepisami prawa warunku odnośnie posiadania 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1716/15, uchylił decyzję nr [...] Prezesa NFZ. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 73/14. Podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny prawnej nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego. Wskazał zaś na braki w postępowaniu dowodowym organów administracji oraz błąd Sądu I instancji w postaci akceptacji ustaleń dokonanych w oparciu o niewyjaśniony w pełni stan faktyczny w zakresie ustalenia czy odwołujący spełniał w postępowaniu konkursowym wymóg posiadania 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca w miejscu udzielania świadczeń.

Stwierdził, iż powyższe stanowi okoliczność decydującą dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia meritum sprawy, tj. odrzucenia oferty odwołującego. Niewyjaśnienie sprzeczności zaistniałych między stanowiskiem odwołującego w przedmiocie spełnienia ww. wymogu (deklaracja w zakresie funkcjonalności 4 kardiomonitorów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca) oraz wykazu zasobów sprzętowych w ofercie (braku dodatkowego opisu poz. 17-20) stanowi istotne uchybienie formalne organu, mogące mieć znaczenie dla wyniku całej sprawy. Stwierdzenie bowiem, iż zadeklarowane przez odwołującego urządzenia medyczne faktycznie taką funkcję spełniały w miejscu realizacji świadczeń, pozbawiałoby podstaw do odrzucenia jego oferty, ze względu na niespełnienie wymaganych warunków przedmiotowego konkursu ofert.

Mając na względzie wydany wyrok, w dniu [...] lutego 2016 r. Prezes NFZ wydał decyzję nr [...] którą uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien wyjaśnić okoliczności przeprowadzenia postępowania, w szczególności w świetle naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., w związku z niewyjaśnieniem okoliczności stanu faktycznego sprawy istotnych dla subsumcji art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, biorąc pod uwagę zalecenia WSA w Warszawie w tym zakresie zawarte w wyroku z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1716/15 oraz stanowisko Prezesa NFZ wyrażone w decyzji.

Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ po ponownym rozpoznaniu sprawy wydał w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzję nr [...] oddalającą odwołanie w całości. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ zwrócił się do dystrybutora kardiomonitora firmy MINDRAY, o udzielenie następującej informacji: "Czy modułowy charakter Kardiomonitora, model BVT5, Producent: MINDRAY oznacza dowolność kupującego w wyborze modułów, które będą użytkowane w kardiomonitorze? W odpowiedzi dystrybutor wskazał, że "modułowy charakter kardiomonitora Mindray Beneveiw T5 (BVT5) nie oznacza dowolności kupującego w wyborze modułów, które będą użytkowane w tym kardiomonitorze, ponieważ monitor ten może współpracować wyłącznie z modułami dedykowanymi wyłącznie do tej serii monitorów. Użytkownik może natomiast zdecydować, jakie parametry będą monitorowane i dobrać odpowiednie moduły. Wskazał, iż jednym z modułów dostępnych do tego kardiomonitora jest moduł ICG.

Po dokonaniu ww. dodatkowych ustaleń stanu faktycznego, organ I instancji wskazał, że Komisja konkursowa nie ma uprawnień aby domniemywać istnienia sprzętu wymaganego, wobec niejednoznacznych w tym zakresie twierdzeń oferenta. Stwierdził, iż ze złożonego oświadczenia nie można wywnioskować, które z urządzeń mogłyby mieć opcję nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca, ponieważ ani w opisie ani w cechach sprzętu oferent nie określił takiej możliwości, jak również nie można wywnioskować czy w ogóle takie urządzenia oferent posiada. Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, że moduł ICG jest wyposażeniem opcjonalnym, zaś od woli użytkownika zależy, czy wskazany moduł zostanie dołączony do kardiomonitora. Skoro tak, należało uznać, że wyjaśnienia odwołującego na etapie postępowania były nieprecyzyjne i nieudowodnione.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2013 r. poz. 1290), zwanej dalej "ustawą o zmianie" oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "kp.a.", uchylił decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., oddalającą odwołanie A. Spółka Akcyjna w U. (zwaną dalej "odwołującym") od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: kardiologia - hospitalizacja, kardiologia - hospitalizacja E11, E12, E13, E14, kardiologia - hospitalizacja E23, E24, E25, E26 na obszarze powiatów: b., p., p., r., P. T. o kodzie postępowania numer [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2013, poz. 1290) poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania jedynie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. zamiast ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z udziałem skarżącego - co stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. wyjaśnił, że wobec uchylenia przez Prezesa NFZ decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, postępowanie administracyjne zostało cofnięte do etapu początkowego, tj. bezpośrednio po wniesieniu odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie od [...] lutego 2012 r. świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie kardiologia - hospitalizacja, kardiologia hospitalizacja E10, E11, E12, E13, E14, kardiologia - hospitalizacja E23, E24, E25, E26 na terenie powiatów: b., p., p., ra. i m. P. T. ([...]).

W toku tego postępowania administracyjnego, organ I instancji zobowiązany był dokonać oceny postępowania konkursowego zmierzającego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, zasady uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców w świetle zapadłych wyroków, tj. wyroku WSA z dnia 22 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1716/15 oraz wyroku NSA z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 73/14.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że analiza decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w świetle zapadłych wyroków oraz wytycznych zawartych w decyzji nr [...] wykazała, iż postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Organ I instancji w ponownym postępowaniu odwoławczym zbadał jedynie czynności komisji konkursowej wskazując, że wyjaśnienia odwołującego w zakresie wymaganego sprzętu (zapewniającego nieinwazyjny pomiar rzutu serca) były nieprecyzyjne a sam oferent w toku postępowania konkursowego miał możliwość przedstawienia dalszych dowodów oraz wniosków o ich przeprowadzenie, ale tego nie zrobił. Komisja konkursowa nie ma uprawnień, aby domniemywać istnienia sprzętu wymaganego, wobec niejednoznacznych w tym zakresie twierdzeń oferenta. Dodatkowe działania wyjaśniające jakie podjął Łódzki Oddział Wojewódzki NFZ, to zwrócenie się z zapytaniem do B. Sp. z o.o.

Prezes NFZ zgodził się z odwołującym, iż odpowiedź B. Sp. z o.o. nie pozwala na czynienie ustaleń co do tego, czy wskazane kardiomonitory posiadały dany moduł czy też nie. Natomiast z analizy wyroków zapadłych w przedmiotowej sprawie wynikało, że tylko takie ustalenia wyczerpywałyby wytyczne Sądów.

Organ odwoławczy podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazały na braki w postępowaniu dowodowym organów administracji w zakresie kwestii ustalenia czy odwołujący spełniał w postępowaniu konkursowym wymóg posiadania 4 aparatów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca w miejscu udzielania świadczeń. Prezes NFZ uznał, że organ I instancji wydając decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie wykonał wytycznych prawomocnych wyroków sądów administracyjnych orzekających w sprawie, w szczególności nie wyjaśnił dostatecznie czy zgłoszony w ofercie sprzęt (kardiomonitory) de facto spełniał wymagane w konkursie warunki i posiadał odpowiednie parametry i funkcje. Organ uznał, że decyzja nr [...] Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2016 r., powinna uwzględniać wiążące i ostateczne ustalenia prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1716/15.

Brak uwzględnienia w tej decyzji ustaleń dokonanych w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1716/15 powoduje sytuację, w której przytoczona decyzja nie wyjaśnia dokładnie stanu faktycznego, a to oznacza, że występowanie w obrocie prawnym takiej decyzji narusza art. 7 k.p.a.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca zarzuciła, że w sprawie doszło do naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania jedynie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r. zamiast ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z udziałem skarżącego, co stanowi rażące naruszenia prawa skutkujące nieważnością zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w świetle art. 153 p.p.s.a. był związany treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt VISA/Wa 1716/15. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt VISA/Wa 1716/15 uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.).

Sąd ten stwierdził, że organ II instancji nie wyjaśnił sprzeczności zaistniałych między stanowiskiem skarżącej w przedmiocie spełnienia wymogu w zakresie funkcjonalności 4 kardiomonitorów umożliwiających nieinwazyjny pomiar rzutu serca oraz wykazu zasobów sprzętowych w ofercie skarżącej (braku dodatkowego opisu poz. 17-20), co stanowi uchybienie formalne organu, albowiem gdyby zadeklarowane przez skarżącą urządzenie medyczne faktycznie taką funkcję spełniały w miejscu realizacji przez nią świadczeń opieki zdrowotnej, nie byłoby podstaw do odrzucenia oferty skarżącej w trakcie postępowania konkursowego w 2011 r.

Sąd I instancji przypomniał, że orzekając w sprawie wojewódzki sąd administracyjny był, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie o sygn. II GSK 73/14. Konsekwencją zastosowania w sprawie art. 190 p.p.s.a. i 153 p.p.s.a. było to, że najpierw Sąd I instancji, a następnie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia byli zobowiązani do zastosowania się do wytycznych zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych.

Poza tym orzekając ponownie w sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stosownie do art. 7, 77 § 1 k.p.a. zobowiązany był do zebrania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie. Natomiast analiza decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nr [...] z dnia 5[...] sierpnia 2016 r. w świetle ww. orzeczeń sądów administracyjnych i stanowiska Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] wskazuje na to, że organ I instancji przeprowadził postępowanie bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ zbadał bowiem czynności komisji konkursowej, wskazując na nieprecyzyjność wyjaśnień skarżącej co do posiadania wymaganego sprzętu i brak przedstawienia przez nią dowodów na powyższą okoliczność. Poza tym organ I instancji uzyskał informację od B.Sp. z o.o., że kardiomonitor może współpracować wyłącznie z modułami wytwarzanymi przez producenta tej serii firmę Mindray oraz że dla tego monitora dostępny jest m.in. moduł ICG pozwalający na dokonywanie nieinwazyjnego pomiaru rzutu serca.

Jednakże organ I instancji nie wyjaśnił, czy wskazane przez skarżącą kardiomonitory posiadały ten moduł, czy też nie. Z powyższych względów Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia prawidłowo ponownie uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. ze wskazaniami, w jakim kierunku powinno być przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy prawa procesowego, a to art. 190 i art. 153 p.p.s.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r. wskazania co do dalszego postępowania wykluczały stwierdzenie wydania decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] z naruszeniem prawa lub jej nieważności wobec wydania decyzji bez podstawy prawnej
2. 2. przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w zw. art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: u.ś.o.z.) w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2013, poz. 1290), poprzez niezastosowanie tych przepisów, i brak stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] oraz pkt. II. decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. lub stwierdzenia że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa.

W związku z powyższym spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż oba zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy okazały się trafne.

Na wstępie rozważań dotyczących naruszenia zarówno przez organ odwoławczy Prezesa NFZ jak również przez Sąd I Instancji przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez oddalenie skargi, mimo wydania decyzji z naruszeniem tego przepisu należy stwierdzić, że Organ Odwoławczy zobowiązany był do podjęcia decyzji na podstawie art. 154 ust. 7 cyt. wyżej ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 kpa. Utrwalony i jednolicie przyjmowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem pogląd o bezwzględnym stosowaniu przez organ odwoławczy w takich sprawach przepisu art.154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jako przepisu szczególnego względem przepisu ogólnego art. 138 § 2 k.p.a. (por. między innymi NSA w wyrokach: z dnia 11 lipca 2012r. sygn. akt II GSK 121/12; z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1163/12; z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2167/15; z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1402/15; z dnia 14 września 2016 r.: sygn. akt II GSK 929/15; sygn. akt II GSK 930/15; sygn. akt II GSK 287/15; z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2167/13 i wielu innych).

Z treści przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ II Instancji przybiera wyłącznie formę rozstrzygnięcia kasacyjnego i stanowi odstępstwo od zasady orzekania w II Instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadziła odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego co do sposobu orzekania przez organy administracji. Zgodnie bowiem z powyższym utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnego racjonalnego wytłumaczenia, wobec oczywistych rozwiązań i jednoznacznej treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, aby organ odwoławczy mógł pominąć ten przepis i konsekwencje jego stosowania i orzekać na podstawie art. 138 § 2 kpa. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach nie wprowadza żadnego zróżnicowania sposobu rozstrzygania przez organ administracyjny w zależności od tego z jakiego powodu następuje uwzględnienie odwołania, a zatem czy wynika ono z przyczyn materialnoprawnych czy procesowych.

W każdym zatem przypadku, gdy dochodzi do uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, jest to równoznaczne z uwzględnieniem odwołania, co w konsekwencji powoduje konieczność zastosowania art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (vide wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3095/15).

Zgodnie zatem z przytoczonym stanowiskiem przyjmowanym w orzecznictwie, mając na względzie treść przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, który miał w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie zważywszy na okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, należy uznać, że Organ Odwoławczy po uchyleniu decyzji organu I Instancji nie mógł przekazać temu organowi do ponownego rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, gdyż stał temu na przeszkodzie przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, który nakładał na organ odwoławczy oraz sąd administracyjny szczególny sposób orzekania w sprawie odwołania od konkursu. Uwzględnienie odwołania przez Prezesa NFZ jako organ wyższego stopnia (Organ Odwoławczy) mogło mieć postać wyłącznie decyzji kasacyjnej i łączyć się z obowiązkiem przeprowadzenia wskazanego w tym przepisie trybu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zakreślonego przepisami.

Wydaje się, że w tej sprawie zarówno organ II instancji jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionowały mocy obowiązującej przepisu art.154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, ale skłaniały się do poglądu, że niewykluczone jest stosowanie w tej sprawie również obok przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach przepisu ogólnego proceduralnego, a mianowicie art. 138 par. 2 k.p.a., tym bardziej, że pomijając zastosowanie przepisu art. 154 ust 7 w niniejszej sprawie powoływali się na związanie wytycznymi wcześniejszych wyroków obu instancji zapadłych w tej sprawie oraz poprzednią decyzją odwoławczą uchylającą decyzję organu I Instancji, a w konsekwencji na obowiązek zastosowania przepisów art. 190 i art. 153 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 73/14, jak również wyrok z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1716/15, nie zawierały wiążących wytycznych dla organu odwoławczego nakazujących stosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa, a nie bezwzględnego przepisu szczególnego art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Obydwa Sądy w swoich wyrokach nie rozważały w ogóle sposobu stosowania przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

A zatem wadliwa była decyzja organu odwoławczego wydana po wyroku WSA z dnia 22 września 2015 roku uchylającym wcześniejszą decyzję, oparta na podstawie art. 138 § 2 kpa, pomijająca przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, powołująca się na wytyczne obu sądów. Organ odwoławczy nie mógł przekazać do ponownego rozpoznania odwołania od konkursu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i nie zastosować przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, który go wiązał przy uwzględnieniu odwołania od decyzji organu I Instancji. Jednak decyzja ta nie została zaskarżona i wywołała skutek w postaci wydania nowej decyzji organu I Instancji, również błędnej, wydanej bez podstawy prawnej, która w konsekwencji została uchylona zaskarżoną w tej sprawie decyzją.

Po poprzedniej decyzji organu odwoławczego została więc wydana przez organ I Instancji ostatnia wadliwa decyzja o oddaleniu odwołania od konkursu, która została uchylona zaskarżoną obecnie decyzją organu odwoławczego. Jeśli organ odwoławczy uchyliłby decyzję organu I Instancji na podstawie art. 154 ust. 7 i na tym poprzestał nie stosując art. 138 § 2 kpa i nie przekazując sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie odwołania od konkursu z błędnym uzasadnieniem i wytycznymi, to zaskarżona decyzja mogłaby się ostać i oddalenie skargi na tę decyzję przez Sąd I Instancji zaskarżonym wyrokiem byłoby zgodne z prawem, mimo błędnego uzasadnienia zarówno decyzji, jak i w konsekwencji zaskarżonego wyroku. Wobec jednak treści rozstrzygnięcia organu jakie zapadło, tj. o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji, zaskarżony wyrok WSA utrzymujący kwestionowaną decyzję w mocy podlegał uchyleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a., z powodu niezgodnego z prawem zaakceptowania rażącego naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Skoro okazało się, że uwzględnienie zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, zobowiązany był do rozpatrzenia wniesionej do WSA skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Przechodząc do uzasadnienia sposobu rozpatrzenia skargi i żądania strony skarżącej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części tj. w pkt. 2 (czyli przekazania odwołania od konkursu do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji) należy zauważyć, że skarga koncentrowała się na pkt. 2 tej decyzji i strona skarżąca w istocie nie domagała się uchylenia bądź stwierdzenia nieważności punktu 1 decyzji. NSA uznał, że uchylenie decyzji organu I Instancji w punkcie 1 zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, chociaż z innych powodów i na innej podstawie prawnej niż to wskazano w decyzji. Zasadne było bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I Instancji poprzez jej uchylenie przez organ odwoławczy. W tych okolicznościach nie zachodziła konieczność powtórnego orzekania przez NSA o wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego.

Rozpoznając natomiast skargę odnoszącą się do punktu 2 kwestionowanej decyzji organu odwoławczego, NSA uznał, że przekazanie po uchyleniu decyzji organu I Instancji odwołania od konkursu temu organowi do ponownego rozpatrzenia podlegało stwierdzeniu nieważności na podstawie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Art. 138 § 2 kpa nie miał w tej sprawie zastosowania, gdyż wykluczał to przepis art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach, który powinien stanowić podstawę zaskarżonej decyzji. Zachodziła zatem w tej sprawie przesłanka do stwierdzenia nieważności polegająca na rażącym naruszeniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Jeszcze raz należy podkreślić, że brak było podstaw do powoływania się przez Prezesa NFZ i Sąd I Instancji w swoich uzasadnieniach na przepisy art. 190 i art. 153 p.p.s.a. i związanie wytycznymi zawartymi w poprzedzających kwestionowane decyzje wyrokach sądów obu instancji jako przeszkody w zastosowaniu przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. W żadnym stopniu wyroki uchylające pierwotne decyzje nie zabraniały stosowania przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie nakazywały stosowania przepisu art. 138 § 2 kpa. Uchylający wyrok NSA z dnia 15 marca 2015r. nie zajmował się wykładnią prawa, a jedynie wskazał na braki postępowania dowodowego i uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego, zaś uchylający wyrok WSA z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt VI SA/WA 1716/15 nie zawierał oceny prawnej co do stosowania przepisów art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach i art. 138 § 2 kpa, a jedynie powtórzył za uchylającym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego cyt. wyżej konieczność wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, w tym stanu faktycznego w zakresie spełniania przez skarżącą wymogu posiadania 4 aparatów kardiologicznych.

W tej sytuacji poprzedni organ odwoławczy uchylając pierwotną decyzję organu I Instancji nie mógł być związany na podstawie przepisu art. 153 p.p.s.a oceną prawną i z tego powodu nie stosować art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach. To samo dotyczy następujących po sobie kolejnych decyzji administracyjnych, które zapadały z naruszeniem przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I Instancji art. 190 p.p.s.a i art. 153 p.p.s.a., a także przez organ odwoławczy art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił częściowo skargę i stwierdził nieważność części zaskarżonej decyzji uznając, że uchylenie decyzji organu I Instancji w pkt 1 zaskarżonej decyzji odpowiadało prawu mimo błędnego uzasadnienia i nie zachodziła potrzeba jej unieważnienia. Dlatego też należało w pozostałej części skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.