Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2602/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. W. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. T. W. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-13. Planowana operacja obejmowała inwestycję budowlaną oraz zakup maszyn i urządzeń budowlanych, a także rolniczych celem rozwijania działalności polegającej na świadczeniu usług w zakresie działalności objętych kodami PKD:
- a) 77.32.Z - wynajem i dzierżawa maszyn budowlanych;
- b) 77.29.Z - wynajem i dzierżawa maszyn i urządzeń oraz dóbr materialnych, gdzie indziej niesklasyfikowanych;
- c) 77.31.Z - wynajem i dzierżawa maszyn i urządzeń rolniczych.
Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), odmówił przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego PROW na lata 2007-13 (Dz. U. Nr 139 poz. 883 ze zm.) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
W uzasadnieniu organ podniósł, że z zapisów w Centralnej Ewidencji Działalności i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, iż małżonka strony jest wspólnikiem spółki cywilnej "A.", która prowadzi działalność gospodarczą w ramach kodu PKD:41.20.Z roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynków mieszkalnych i niemieszkalnych jak również w ramach kodu 77.32.Z wynajem i dzierżawa maszyn budowlanych oraz kodu 77.31.Z wynajem i dzierżawa maszyn i urządzeń rolniczych. Z uwagi na to, że przedsiębiorstwo inżynieryjno-budowlane "A." s.c. świadczy usługi w zakresie kompleksowej obsługi budownictwa tj. realizacji obiektów budownictwa mieszkaniowego, obiektów użyteczności publicznej, obiektów handlowo-produkcyjnych, remontów, modernizacji i termorenowacji wszelkiego rodzaju budynków, jak również wypożyczania sprzętu budowlanego i ogrodniczego, co potwierdzają dane zamieszczone na stronie internetowej firmy, organ stwierdził, że w oba przedsiębiorstwa będą prowadzić tego samego rodzaju działalność.
Wobec powyższego w trakcie weryfikacji wniosku wnioskodawca został poproszony o złożenie wyjaśnień w zakresie planowanych powiązań pomiędzy własną działalnością – B. oraz działalnością małżonki.
Zdaniem organu, wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że będzie wykonywał działalność gospodarczą w żaden sposób niepowiązaną z działalnością prowadzoną przez małżonkę i nie będą zachodzić w tej sytuacji przesłanki działania skierowanego na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści.
Wnioskodawca w toku postępowania podnosił, że przedsiębiorstwo B. i spółka cywilna A. stanowią dwie odrębne firmy, pomiędzy którymi nie będzie zachodziła wymiana produktów ani usług. Celem wnioskodawcy jest stworzenie profesjonalnej wypożyczalni sprzętu budowlanego z dużym zapleczem sprzętowym o jak największym obszarze działania. Tej funkcji, jak twierdzi, nie spełnia firma A., której oferta wypożyczalni sprzętu budowlanego jest mała i brak jest w niej wielu maszyn i urządzeń, na które jest aktualnie zapotrzebowanie. Wnioskodawca jednocześnie podkreślił współpracę obu przedsiębiorstw w zakresie wspólnych kontraktów oraz zadeklarował świadczenie usług wynajmu maszyn i urządzeń na rzecz firmy A., gdy tylko zajdzie taka potrzeba. Stąd zdaniem organu, nie można się zgodzić ze stwierdzeniem wnioskodawcy, że pomiędzy działalnością przedsiębiorstwa B., a działalnością spółki cywilnej A. nie będą istniały żadne powiązania.
Organ stwierdził, że działalność obydwu spółek będzie prowadzona na obszarze jednego powiatu i będzie skierowana do tej samej grupy odbiorców, czego nie wyklucza również sam wnioskodawca.
Zdaniem organu, w sprawie występuje przypadek rozwijania jednego rodzaju działalności w ramach majątku wspólnego przez formalnie dwóch odrębnych przedsiębiorców, a faktycznie w wysokim stopniu uprawdopodobnionej wspólnej rodzinnej działalności i osiągania zysków w ramach tej samej masy majątkowej z wykorzystaniem m.in. rzeczy nabytych odrębnie przez małżonków, bowiem wygenerowany zysk będzie skierowany do wspólnego gospodarstwa ze względu na ustawową wspólnotę majątkową. W związku z powyższym rozwijana działalność wnioskodawcy będzie w rzeczywistości jedynie rozwinięciem i poszerzeniem pod względem lokalizacyjnym prowadzonej już na danym obszarze działalności małżonka.
T. W. złożył na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu m.in. naruszenie art. 21 ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przyjęcie, że skarżący sztucznie stworzył warunki pozwalające na uzyskanie pomocy, o którą w przeciwnym wypadku nie mógłby się ubiegać pomimo braku udowodnienia przez Agencję powyższego faktu.
Skarżący podniósł, że ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej, niezależnej i odrębnej od działalności prowadzonej przez swoją żonę i złożył w tym celu stosowny wniosek jako podmiot odrębny od swojej małżonki prowadzącej działalność gospodarczą w formie umowy spółki cywilnej. Wielokrotnie stwierdzał, że planowana przez niego działalność będzie odrębna i niezależna od tej, którą prowadzi jego małżonka. Wyjaśniając kwestię wymiany produktów/usług pomiędzy przedsiębiorcami, skarżący podał, że może nastąpić jedynie sporadyczne świadczenie usług na rzecz spółki cywilnej A., gdy po jej stronie zajdzie taka potrzeba, na poziomie nieprzekraczającym 10 % ogólnego poziomu sprzedaży skarżącego.
Skarżący podkreślił w przekazanych Agencji wyjaśnieniach, że jego działalność skierowana będzie do szerokiego grona podmiotów prowadzących szeroko rozumianą działalność budowlaną, a nie tylko do spółki cywilnej A. Skarżący dodał, że planuje prowadzić swoją działalność na możliwie najszerszym terytorium, wychodząc tym samym poza rynek lokalny, na którym działa spółka A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał treść art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zgodnie z którym "Nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia", a także art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, w myśl którego "Działania skierowane na pozyskiwanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści."
Sąd I instancji zauważył, że na etapie weryfikacji kompletności i poprawności wniosku o przyznanie pomocy, przed wydaniem pierwszego rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przyznania pomocy finansowej skarżący był łącznie trzykrotnie wzywany do złożenia uzupełnień, poprawnych dokumentów oraz złożenia wyjaśnień. Agencja kierowała się pośrednio wytycznymi dokonanymi przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1713/13, które wskazywały na obowiązek uszczegółowienia kolejnego wezwania do złożenia uzupełnień, w sposób umożliwiający uzyskanie informacji, w jakim zakresie złożone uprzednio wyjaśnienia nie były dla Agencji jednoznaczne i wystarczające do oceny wniosku. Trzecie wezwanie do złożenia uzupełnień wskazywało już w sposób precyzyjny, które wyjaśnienia strony skarżącej były niewystarczające w ocenie Agencji, a w związku z tym wymagały uzupełnienia lub doprecyzowania.
W ocenie Sądu I instancji, Agencja podejmując rozstrzygnięcie przeanalizowała wszystkie dokumenty oraz wyjaśnienia złożone przez skarżącego w ramach składanych uzupełnień do wniosku. Podjęte rozstrzygnięcie oparte było na całokształcie dokumentacji zgromadzonej przed organem.
Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, iż skarżący stworzył sztuczne warunki, a co za tym idzie Agencja była zobowiązana do odmowy przyznania pomocy finansowej.
T. W. złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2602/14 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. w zw. z art. 134 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a które polegało na braku precyzyjnego wskazania w kolejnych wezwaniach do złożenia uzupełnień do wniosku o udzielenie pomocy finansowej ze środków unijnych, w jakim zakresie wcześniejsze odpowiedzi skarżącego nie usunęły nieprawidłowości lub braków tegoż wniosku, które to naruszenie winno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia organu;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 lipca 2008 r. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, wynikające z błędnego przyjęcia przez Sąd, że rozstrzygnięcie organu w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej ze środków unijnych podjęte było po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, podczas gdy organ wskutek braku prawidłowego wezwania skarżącego nie zgromadził w sposób należyty materiału dowodowego, w oparciu o który mógłby wydać prawidłowe rozstrzygnięcie, które to naruszenie winno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia organu;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wyjaśnienia w wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności braku odniesienia do argumentacji skarżącego w przedmiocie pojęcia "sztucznie stworzonych warunków", co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania rozpatrzenia, przed wydaniem orzeczenia, istotnych dla sprawy kwestii i naruszenia ciążącego na Sądzie obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach objętych przedmiotem skargi.
Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, poprzez błędną wykładnię pojęcia "sztucznego stworzenia warunków wymaganych do uzyskania pomocy finansowej w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia unijnego", polegającą na uznaniu, że takie stworzenie warunków zachodzi w sytuacji, gdy wnioskodawca:
- - zamierza podjąć działalność o przedmiocie zbliżonym do przedmiotu działalności jego małżonka, z którym pozostaje w ustawowej wspólności majątkowej i skierowaną do tych samych odbiorców działających na rynku,
- - dopuszcza w pewnym zakresie współpracę z małżonkiem prowadzącym wcześniej założoną działalność o zbliżonym przedmiocie,
- - oraz jest pracownikiem spółki, w której wspólnikiem jest jego małżonek, podczas gdy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 o dofinansowanie mogą ubiegać się małżonkowie, którzy tworzą lub rozwijają niezależną działalność gospodarczą, a w konsekwencji odmowę przyznania pomocy finansowej skarżącemu, podczas gdy istniejący w sprawie stan faktyczny nie daje podstawy do przyjęcia, że zachodzi powyższa przesłanka takiej odmowy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że organ wzywał skarżącego trzema pismami do wyjaśnienia identycznych kwestii, ujętych w formie wypunktowanej listy. Nie sposób uznać, że trzecie wezwanie precyzyjnie wskazywało, które wyjaśnienia skarżącego były niewystarczające w ocenie organu. Treść wszystkich trzech wezwań oscyluje wokół tych samych pytań i żądań udzielenia takich samych informacji.
Zdaniem skarżącego, niewłaściwie sformułowane wezwania nie pozwoliły na dokonanie kompleksowej oceny stanu faktycznego, a w konsekwencji doprowadziły do wydania przez organ niekorzystnej dla skarżącego decyzji.
Skarżący podkreślił, że z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wynika, że samo sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności nie stanowi podstawy niedokonania płatności na rzecz wnioskodawcy, lecz jedynie takie stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, które ma na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając w pierwszej kolejności postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, należy ocenić jako niezasadny zarzut nieprecyzyjnego i niepełnego wezwania skarżącego do usunięcia braków wniosku o przyznanie pomocy i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości organu. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy zebrały niezbędny materiał dowodowy pozwalający na ustalenie, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności. Dlatego nie było potrzeby kierowania do skarżącego następnych wezwań do uzupełnienia wniosku. W gruncie rzeczy skarżący, twierdząc, że organ po raz kolejny nie wezwał go do złożenia uzupełnień do wniosku o przyznanie pomocy, co uniemożliwiło mu usunięcie nieprawidłowości wniosku, nie podaje jakiego rodzaju informacje lub dokumenty mógłby jeszcze przedstawić, aby organ inaczej ocenił, czy w sprawie zaistniała przesłanka stworzenia sztucznych warunków.
Jako uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie skarżący powołuje się bowiem wyłącznie na argumenty znane już organowi na etapie rozpoznawania wniosku. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogłyby zostać uwzględnione jedynie w sytuacji, gdyby powodem odmowy przyznania pomocy było nieuzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku przy jednoczesnym nieprecyzyjnym i niepełnym wezwaniu do jego uzupełnienia. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w rozpoznawanej sprawie, przede wszystkim dlatego, że powodem wydania decyzji o odmowie przyznania pomocy było uznanie przez organ, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, tj. sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania pomocy. Spór faktycznie sprowadza się zatem do kwestii oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie zaś ewentualnych braków tego materiału.
Z tej przyczyny należało uznać, że organ przeprowadził postępowanie prawidłowo oraz że nie było potrzeby dalszego wzywania skarżącego do udzielenia informacji, bowiem jego dotychczasowe wyjaśnienia pozwalały na dokonanie ustaleń w zakresie ewentualnego stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy. Dlatego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne.
Podobnie zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zostać uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko organów zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, że w w rozpoznawanym przypadku miało miejsce stworzenie sztucznych warunków wymaganych do uzyskania pomocy finansowej, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Świadczy o tym fakt, że skarżący zamierzał podjąć działalność gospodarczą polegającą na wynajmie i dzierżawie maszyn budowlanych i rolniczych, w sytuacji gdy tego rodzaju działalność prowadziła również spółka cywilna, której wspólnikiem była małżonka skarżącego.
Skarżący nie wykluczał również możliwości przyszłej współpracy pomiędzy obydwoma przedsiębiorstwami. Warto ponadto zauważyć, że spółka małżonki skarżącego ze względu na siedzibę swojej działalności nie mogła ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-13. Powiązania osobowe i faktyczne pomiędzy przedsiębiorstwem skarżącego a przedsiębiorstwem jego małżonki, w którym skarżący – jak sam przyznaje – pozostaje zatrudniony na ¼ etatu, uzasadnia zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tezę, że skarżący działał po to, aby poprzez swoje odrębne przedsiębiorstwo uzyskać środki finansowe na wsparcie w istocie wspólnej, pod względem majątkowym, działalności prowadzonej pod firmą żony, którego to wsparcia firma żony uzyskać by nie mogła.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż w niniejszej sprawie organy zebrały pełny materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły, uznając, że skarżący stworzył sztuczne warunki do uzyskania pomocy, co w konsekwencji obligowało organ do wydania decyzji o odmowie przyznania tej pomocy.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).