Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 20 września 2016 r., po rozpoznaniu skargi K. S. na bezczynność Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w przedmiocie bezczynności w odebraniu ślubowania, umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do przyjęcia ślubowania od skarżącej; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
I
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W skardze do WSA w Warszawie K. S. (dalej: skarżąca) wniosła o zobowiązanie Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w skrócie: p.p.s.a., do dokonania czynności polegającej na odebraniu ślubowania od radcy prawnego.
Skarżąca wskazała, że w dniu [...] maja 2013 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych (OIRP) w Warszawie podjęła uchwałę w sprawie jej wpisu na listę radców prawnych. Następnie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Rada OIRP wznowiła postępowanie w tej sprawie, podnosząc, że w dacie podejmowania uchwały o wpisie nie miała informacji o okolicznościach świadczących o braku rękojmi należytego wykonywania zawodu przez stronę. Z tych przyczyn w dniu [...] sierpnia 2013 r. Rada OIRP podjęła uchwalę o uchyleniu uchwały z dnia [...] maja 2013 r., która została następnie utrzymana w mocy uchwałą Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (KRRP) z dnia [...] października 2013 r.
Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. wydaną w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wpisu na listę radców prawnych, uchylił uchwałę Prezydium KRRP z [...] października 2013 r. i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady OIRP w Warszawie z [...] sierpnia 2013 r.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1226/14 uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości oraz uchwały samorządu radców prawnych obu instancji i stwierdził, że uchylone akty prawne nie podlegają wykonaniu. Prezydium KRRP wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 1764/15.
Wobec powyższego skarżąca złożyła wniosek o wyznaczenie terminu ślubowania, gdyż w tej sytuacji, jedyną obowiązującą uchwałą jest uchwała z dnia [...] maja 2013 r. o wpisaniu jej na listę radców prawnych. Wniosek ten nie został załatwiony zgodnie z wolą skarżącej, dlatego strona wezwała Dziekana OIRP do dokonania czynności odebrania ślubowania. W związku z niewyznaczeniem daty ślubowania i nieodebraniem go od skarżącej, strona złożyła skargę na bezczynność organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 września 2015 r., sygn. akt VI SAB/Wa 57/15 odrzucił skargę wskazując, że czynność odebrania ślubowania nie należy do kategorii spraw kontrolowanych przez sąd administracyjny. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 151/16 uchylił to orzeczenie stwierdzając, że kontrola wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań z zakresu administracji publicznej należy do właściwości sądów administracyjnych. Do takich zadań zaliczyć można w szczególności przyznawanie uprawnień do wykonywania zawodu.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działał w granicach związania postanowieniem NSA z 17 lutego 2016 r. i kierując się wskazaniami tego Sądu stwierdził, że skarga K. S. na bezczynność Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w przedmiocie odebrania ślubowania od radcy prawnego podlega kognicji sądu administracyjnego, jednak Sąd musiał wziąć również pod uwagę okoliczność, że przed ponownym rozpoznaniem sprawy, do WSA wpłynęło (w dniu [...] września 2016 r.) pismo skarżącej, z którego wynika, że Dziekan Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie przyjął już od niej ślubowanie. Z tego powodu WSA uznał, że na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności.
Dalej WSA wskazał, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu, bądź dokonanie czynności (np. przyjęcie ślubowania) przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi na bezczynność wyłącza możliwość jej uwzględnienia. W takiej sytuacji postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności staje się bezprzedmiotowe.
W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji mając na uwadze, że wnioskowana przez skarżącą czynność została przez organ wykonana przed rozpoznaniem skargi, stwierdził, że postępowanie sądowe w przedmiocie bezczynności stało się bezprzedmiotowe i z tych względów, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe.
Sąd oceniając stopień naruszenia prawa w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, była natomiast spowodowana problemami wynikającymi z interpretacji przepisów prawa.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. S., zaskarżając wyrok w części uznającej, iż bezczynność organu nie wiązała się z rażącym naruszeniem prawa, tj. pkt 2 sentencji wyroku in fine. Na podstawie art. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) art. 149 § 1a w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w skrócie: k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa" oraz poprzez uznanie, że w sprawie skarżącej bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na treść orzeczenia.
Podnosząc te zarzuty skarżąca, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w części poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, ewentualnie w tym zakresie – o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w dniu [...] maja 2016 r. skarżąca złożyła ślubowanie przed Dziekanem OIRP w Warszawie, tak więc słuszne było umorzenie przez Sąd pierwszej instancji postępowania w tym zakresie. Niemniej jednak wyrok WSA nie jest dla skarżącej w pełni satysfakcjonujący, albowiem sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co ma dalszy wpływ na prawa skarżącej i obowiązki organu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, organ pozostawał w bezczynności, która rażąco naruszała prawo, a stwierdzenie, iż bezczynność była związana z problemami z interpretacją przepisów prawa jest nadinterpretacją i uproszczeniem, Sąd nie wyjaśnił bowiem, o jakie przepisy chodzi.
Dziekan OIRP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach w niej wskazanych podstaw kasacyjnych podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.
Wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) polega na tym, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zostało szerzej uzasadnione, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej.
Pomimo tej wady, z uzasadnienia wskazanego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania i podejmowane czynności dotyczące wpisu skarżącej na listę radców prawnych, począwszy od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r. o wpisaniu skarżącej na listę radców prawnych, aż do odebrania w dniu [...] maja 2016 r. ślubowania skarżącej przez Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie, uwzględniając także przebieg postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej uchwałą z dnia [...] maja 2013 r., które zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 1764/15.
Należy więc przyjąć, że przywołane wyżej okoliczności były podstawą stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ była ona spowodowana problemami wynikającymi z interpretacji mających zastosowanie przepisów prawa.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadniczą przyczyną bezczynności organu w zakresie odebrania ślubowania od skarżącej, w związku z uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r., było to, że od czerwca 2013 r. toczyło się postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej uchwałą z dnia [...] maja 2013 r., w którym w dniu 7 sierpnia 2013 r. została podjęta uchwała o uchyleniu uchwały z [...] maja 2013 r. o wpisie skarżącej na listę radców prawnych. Wprawdzie postępowanie wznowieniowe zakończyło się korzystnie dla skarżącej i uchwała z dnia [...] sierpnia 2013 r. została uchylona, to jednak sprawa ta w postępowaniu sądowym zakończyła się dopiero prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 1764/15.
W takiej sytuacji ocena, że bezczynność organu w zakresie odebrania ślubowania od skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., nie może być uznana za dokonaną z naruszeniem tego przepisu.
Skoro uchwała z dnia [...] maja 2013 r. o wpisie skarżącej na listę radców prawnych została uchylona i co do tego toczył się spór sądowy, to nie można twierdzić, że powstrzymywanie się organu z odebraniem ślubowania od skarżącej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i nie zmienia tego ani to, czy były podstawy do wznowienia postępowania, ani to, jakim wynikiem zakończyło się postępowanie sądowe.
Nie podważa tego stanowiska także to, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1226/14 zostało zawarte rozstrzygnięcie, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2013 r. i uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie podlegają wykonaniu.
Rozstrzygnięcie to nie może być rozumiane w ten sposób, że tym samym podlegała wykonaniu uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] maja 2013 r., ponieważ rozstrzygnięcie to nie dotyczyło tej uchwały. Zasadnicze znaczenie tego rozstrzygnięcia dotyczyło tego, że do czasu uprawomocnienia się wyroku nie można powoływać się na skutki prawne wynikające z uchwał organów samorządu radców prawnych, ani skutki prawne wynikające z decyzji Ministra Sprawiedliwości.
Z przytoczonych wyżej względów nie można podzielić stanowiska skarżącej, że został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., a tym bardziej przepisy art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a., co w ogóle nie zostało uzasadnione w skardze kasacyjnej. Natomiast częściowo słuszny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony, albowiem uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.