Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 1052/23

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 15 grudnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 588/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. S.A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z 14 stycznia 2022 r. (nr BOL.610.130.2021) utrzymującą w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 13 września 2021 r. (nr 52/21- KO.8230.111.2021) zakazującą skarżącej wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego zabezpieczonego w sklepie przy ul. [...] w O. o nazwie: [...] Mleko modyfikowane dla przedszkolaka wzbogacone w witaminy i składniki mineralne a 1000 g (2 x 500g), numer partii produkcyjnej [...], oznaczonej datą minimalnej trwałości najlepiej spożyć przed: 08.09.2022, wyprodukowanego przez N. Sp. z o. o., jako niespełniającego wymagań jakości handlowej w zakresie sposobu oznakowania.

Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wydając zaskarżoną decyzję zasadnie stwierdził, że kontrolowany produkt rolno-spożywczy jest produktem zafałszowanym przez nieprawidłowe oznakowanie, a w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 29 ust. 1 pkt 1 i art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2021 r., poz. 630, zwanej dalej: "u.j.h.") w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) i j), art. 7 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.Urz.

UE Seria L z 2011 r., Nr 304, s. 18, zwanego dalej rozporządzeniem nr 1169/2011), a także pkt 1, 3, 5 i 6 części III zał. VII do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) 1234/2007 (Dz.Urz. UE Seria L z 2013 r., Nr 347, s. 671, zwanego dalej rozporządzeniem nr 1308/2013), a w konsekwencji zasadnie przyjęto, że kontrolowany produkt rolno-spożywczy jest produktem zafałszowanym przez nieprawidłowe oznakowanie.

Przede wszystkim, prawidłowo w ocenie Sądu I instancji, ustaliły organy, że doszło do podania w oznakowaniu produktu jego nieprawidłowej nazwy, ponieważ wobec istnienia legalnej definicji "mleka" (pkt 1 zd. pierwsze części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013) wykluczone jest stosowanie tego pojęcia dla opisu produktu, który mlekiem nie jest.

Jak wynika z niespornych ustaleń faktycznych organów, choć zawartość składników mlecznych w produkcie wynosi ponad 63%, to jednak w skład produktu wchodziły też składniki niepochodzące z mleka, tj.: mieszanina olejów roślinnych (olej palmowy z certyfikowanych upraw, olej rzepakowy, wysokooleinowy olej słonecznikowy, olej kokosowy, olej słonecznikowy) oraz olej rybi, które zastąpiły tłuszcz mleczny, usunięty z produktu. Tymczasem definicja legalna mleka wskazuje, że produkt ten powinien stanowić wyłącznie zwykłą wydzielinę z wymion, bez żadnych dodatków, niepoddana ekstrakcji, otrzymywana z doju. Skoro produkt zawiera szereg składników, które nie pochodzą z mleka, niedopuszczalnym było zastosowanie nazwy obejmującej termin "mleko" na podstawie pkt 1 zd. pierwsze części III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013.

W sprawie nie mają również zastosowania żadne z wyjątków uprawniających do użycia nazwy "mleko", o których mowa pkt 1 zd. drugie i pkt 3 praz pkt 5 i pkt 6 części III Załącznika VII rozporządzenia na 1308/2013.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił również zapatrywanie organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wyrażenie: "mleko modyfikowane" nie stanowi nazwy zwyczajowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. o) rozporządzenia nr 1169/2011, a więc nazwy, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania.

Powyższa nazwa wskazuje, że produkt został poddany jakiegoś rodzaju modyfikacji, zmianie. Nie ma natomiast podstaw by twierdzić, że taka nazwa bez konieczności dalszego wyjaśniania odpowiada na pytanie na czym polegała dokonana modyfikacja. Nazwa nie usuwa więc możliwości wprowadzenia klienta w błąd co do charakteru produktu.

Odnosząc się do podanych przez skarżącą przykładów, że mleko modyfikowane jest powszechnie stosowanym standardem na rynku, używanym przez różnych producentów (N., E. i H.), WSA w Warszawie stwierdził, że z ogólnodostępnych informacji zawartych na stronach internetowych ww. producentów oraz sklepów i aptek internetowych oferujących ww. produkty wynika, że obecnie producenci dostosowali swoje produkty w zakresie nazwy do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji dodał, że użycie spornej nazwy w niektórych pismach urzędowych lub funkcjonowanie jej w języku potocznym, nie zmienia tego ustalenia. Sporny produkt nie mógł więc być oznaczany jako "mleko modyfikowane", ale powinien korzystać z nazwy opisowej, tzn. zawierającej odniesienie do mleka, ale równocześnie nie posługującej się terminem "mleko"; takimi nazwami funkcjonującymi w obrocie prawnym są m.in.: "preparat na bazie mleka" (pismo GIJH z dnia 28 października 2021 r.) oraz "napój na bazie mleka" (np. motyw 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylającego dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywę Komisji 96/8/WE. 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009, Dz.Urz. UE Seria L z 2013 r., Nr 181, s. 35).

Sąd dodał, że zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 178/2002 prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. W związku z tym informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w tym co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu (art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1160/2001), a informacje na temat żywności musza być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta (art. 7 ust. 2).

Z tych wszystkich względów Sąd I Instancji podzielił zapatrywanie organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że podanie w oznakowaniu produktu nieprawidłowej nazwy narusza w sposób istotny prawo konsumentów do rzetelnej informacji o wyrobie oraz uczciwej informacji o transakcji, uniemożliwiając podejmowanie świadomych decyzji zakupowych i nabywanie artykułów zgodnych z oczekiwaniem, a w konsekwencji świadczy o zafałszowaniu produktu w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h. WSA w Warszawie nadmienił, że oznakowanie wprowadzające w błąd to także takie oznakowanie, które nawet potencjalnie może wywołać taki skutek w stosunku do konsumenta. Wprowadzenie konsumenta w błąd ma charakter abstrakcyjny, zaś organ w toku postępowania nie ma obowiązku dowodzenia, że konkretna osoba została wprowadzona w błąd.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących zastosowania nieproporcjonalnego środka mającego charakter sankcji i nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej Sąd I instancji podniósł, że organ uwzględnił zarówno interes społeczny jak i słuszny interes spółki. Nadrzędną funkcją prawa żywnościowego jest bezpieczeństwo konsumenta na rynku artykułów rolno-spożywczych. Wprowadzenie zaś do obrotu produktu zafałszowanego niewątpliwie stoi w sprzeczności z interesem społecznym. Zakaz wprowadzenia do obrotu partii produktu zafałszowanego winien być zatem traktowany nie jako sankcja (dolegliwość), ale jako instrument ochrony praw konsumenta.

Nadto na dzień wydania zaskarżonej decyzji aktualna pozostawała możliwość zmiany oznakowania zakwestionowanej partii produktu i wprowadzenia jej do obrotu jako nowej partii już z poprawną nazwą. Ustosunkowując się natomiast do kwestii proporcjonalności działania WSA podkreślił, że biorąc pod uwagę skalę prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej nie sposób uznać że decyzja o zakazie wprowadzenia do obrotu partii produktu była "nieproporcjonalna i podważała zaufanie obywateli do władz publicznych", a zatem uznać ewentualnych skutków wydania kwestionowanej decyzji za nadmierne i godzące w sposób istotny w jej słuszny interes.

Jeronimo M. S.A. w K. w skardze kasacyjnej wywiedzionej od tego wyroku Sądu I instancji zaskarżyła ten wyrok w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 p.p.s.a. wniosła o jego uchylenie w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1. 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu strony związanego z przyjęciem w zaskarżonej decyzji, że produkt stanowi artykuł rolno-spożywczy zafałszowany;
2. 2. art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 n) - o), art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (DE) 1169/2011 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że produkt nie mógł być wprowadzony do obrotu pod nazwą "mleko modyfikowane", podczas gdy nazwa ta jest nazwą zwyczajową tego rodzaju artykułów rolno-spożywczych co produkt i istnieje prawny obowiązek używania jej;
3. 3. w przypadku nieuwzględnienia zarzutów wskazanych w pkt 1 lub w pkt 2 naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i 10, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 7 rozporządzenia (UE) 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że produkt wprowadzony do obrotu pod nazwą zawierającą zwrot "mleko modyfikowane" stanowi artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, podczas gdy w odniesieniu do produktu nie występuje właściwości ani wprowadzanie produktu na rynek pod nazwą "mleko modyfikowane" nie jest związane oraz nie prowadzi do naruszenia interesów konsumentów finalnych, w tym zwłaszcza - nie prowadzi do naruszenia interesów konsumentów finalnych w sposób istotny;
4. 4. w przypadku nieuwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 2 - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia (UE) nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia (UE) 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia (UE) nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z Załącznikiem VII częścią III rozporządzenia (UE) 1308/2013, art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2017/625 poprzez jego niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka wobec skarżącej, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności sformułowanych zarzutów.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak pod uwagę z urzędu przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia (art. 186 p.p.s.a.) oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził też zaistnienia podstaw do zastosowania art. 186 i art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej.

NSA zauważa na wstępie, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie, dotyczący prawidłowości oznakowania preparatów do żywienia małych dzieci, był już przedmiotem rozważań i oceny tego Sądu w szeregu orzeczeniach zapadłych na gruncie tożsamych lub zbieżnych stanów faktycznych i prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tych orzeczeniach, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna (zob. np. wyroki NSA z 7 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 870/23, II GSK 986/23, II GSK 1005/23, II GSK 1006/23 oraz z 14 maja 2026 r., sygn. akt II GSK 1021/23, II GSK 1067/23, II GSK 1082/23, II GSK 1086/23, a także z 16 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 837/23).

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnej kwalifikacji środka rolno-spożywczego, tzn. jako produktu zafałszowanego w rozumieniu art. 3 pkt 10 u.j.h.

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz.39, wyroki NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 138/25 i z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2631/21, z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 774/22).

Zdaniem NSA żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd wskazał, z jakich powodów uznał, że zachodziły podstawy do wydania decyzji o zakazaniu wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego (art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h.), a okoliczność, że zdawkowo odniósł się do kwestii kwalifikacji tego produktu jako produktu zafałszowanego (art. 3 pkt 10 u.j.h.), podzielając w tym względzie stanowisko organów inspekcji handlowej artykułów rolno-spożywczych (s. 11 uzasadnienia wyroku) nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że Sąd I instancji nie ma obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu i twierdzenia skargi, natomiast powinien przede wszystkim wskazać i wyjaśnić te okoliczności faktyczne i prawne, które przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z: 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 901/20, 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt I GSK 542/22, 7 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1972/22, 18 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 846/23). Z tego obowiązku WSA w Warszawie wywiązał się w sposób należyty.

NSA nie uwzględnił głównego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 4 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h., art. 2 ust. 2 lit. n-o, art. 7, art. 17 ust. 1 rozporządzenia 1169/2011 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013), na gruncie którego strona skarżąca zmierza do wykazania, że nazwa spornego produktu – "mleko modyfikowane" – jest nazwą zwyczajową tego artykułu rolno-spożywczego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2011 nazwą środka spożywczego jest jego nazwa przewidziana w przepisach (zd. pierwsze); w przypadku braku takiej nazwy nazwą środka spożywczego jest jego nazwa zwyczajowa, a więc nazwa akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania (art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia nr 1169/2011), a jeśli nazwa zwyczajowa nie istnieje lub nie jest stosowana, przedstawia się nazwę opisową tego środka spożywczego (zd. drugie). Zakresy znaczeniowe tych pojęć normatywnych są różne i nie mogą być stosowane zamiennie.

Dla opisu spornego produktu - mleka modyfikowanego, czego strona skarżąca nie kwestionuje, nie przewidziano nazwy w przepisach prawa (art. 2 ust. 2 lit. o rozporządzenia 1169/2011), a czego dowodzi część III zał. VII do rozporządzenia nr 1308/2013, zawierająca katalog nazw związanych z mlekiem i jego pochodnymi.

Sporny produkt nie mógł zostać oznaczony nazwą "mleko" ani nazwami przetworów mlecznych na podstawie pkt 3 cz. III załącznika VII rozporządzenia nr 1308/2013. Połączenie słowa "mleko" ze słowem "modyfikowane" nie wskazuje bowiem na "przetwór złożony" w rozumieniu tego przepisu, w którym żadna część nie zastępuje ani nie ma zastępować żadnego składnika mleka, a mleko lub produkt mleczny stanowią część zasadniczą. Skoro z charakterystyki spornego produktu wynika, że w procesie jego wytwarzania zmieniono ilościowy i jakościowy skład mleka naturalnego – w tym skład związków cukrowych i tłuszczowych, a do składu włączono oleje roślinne (palmowy, rzepakowy, słonecznikowy i kokosowy) – warunek braku zastępowalności składników mleka nie został spełniony. Nie wystąpił również przypadek, o którym mowa w pkt 5 akapit 2 i pkt 6 akapit 2 cz. III wspomnianego załącznika.

W konsekwencji, w ocenie NSA nie ma podstaw do przyjęcia, że nazwę pod którą sporny w sprawie produkt jest wprowadzany do obrotu kwalifikować jako nazwę, o której jest mowa w art. 2 ust. 2 lit. o) wymienionego rozporządzenia, a mianowicie, jako "nazwę zwyczajową" w jego rozumieniu, to jest nazwę, która jest akceptowana jako nazwa środka spożywczego przez konsumentów w państwie członkowskim, w którym żywność ta jest sprzedawana, bez potrzeby jej dalszego wyjaśniania.

Nazwa "[...] Mleko modyfikowane dla przedszkolaka wzbogacone w witaminy i składniki mineralne a 1000 g (2 x 500g)" stosowana na oznaczenie spornego w sprawie produktu nie stanowi nazwy zwyczajowej w rozumieniu przywołanej regulacji już chociażby z tego powodu, że stanowi element opisu tego produktu i wbrew definicji pojęcia "nazwy zwyczajowej" nic nie wyjaśnia. Nie sposób jest bowiem tego rodzaju nazwy odnieść do żadnego konkretnego środka spożywczego, jako jej desygnatu, a więc innymi słowy nie sposób jest tej nazwy wprost i bez żadnych zastrzeżeń kojarzyć z konkretnym środkiem spożywczym, w tym w szczególności ze środkiem spożywczym, który w rozumieniu przywołanej powyżej regulacji prawnej nie jest mlekiem, i w którego składzie znajdują się – co nie jest sporne w sprawie oleje roślinne.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzucił Sądowi I instancji nieprawidłowe przyjęcie, że sporny produkt rolno-spożywczy jest produktem zafałszowanym. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w odniesieniu do spornego mleka modyfikowanego nie występuje niezgodność składu z przepisami dotyczącymi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych ani nie dokonano jego zmiany, w tym dotyczącej oznakowania, mającej na celu ukrycie rzeczywistego składu lub innych właściwości ani wprowadzanie produktu na rynek pod nazwą "mleko modyfikowane" nie jest związane oraz nie prowadzi do naruszenia interesów konsumentów finalnych, w tym zwłaszcza - nie prowadzi do naruszenia interesów konsumentów finalnych w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca tę skargę odwołała się do wyroku NSA z 19 maja 2022 r., II GSK 1962/18 (LEX nr 3365227) i wywiodła, że dla uznania danego produktu za zafałszowany niezbędne jest spełnienie co najmniej jednej z "przesłanek wstępnych" oraz wykazanie, ze stwierdzone niezgodności lub dokonane zmiany naruszają interesy konsumentów finalnych w sposób istotny. Istotność naruszenia interesów konsumenta ma więc znaczenie dla stwierdzenia, czy dany artykuł rolno-spożywczy jest artykułem zafałszowanym.

Odpowiadając na tak postawiony zarzut trzeba przede wszystkim podkreślić, że przywoływany w jego uzasadnieniu judykat NSA został wydany – co nie jest pozbawione istotnego prawnie znaczenia – na gruncie zdecydowanie odmiennego stanu faktycznego, co siłą rzeczy powoduje, że wyrażona w jego uzasadnieniu ocena prawna nie może być wprost i bez żadnych zastrzeżeń odnoszona do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy w celu wykazania naruszenia wymienionych przepisów prawa przez – jak wynika z konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego – ich błędne zastosowanie.

Należy więc przypomnieć, że stosownie do art. 3 pkt 10 u.j.h. artykuł rolno-spożywczy zafałszowany to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej, b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej części tego przepisu określono ogólną definicję artykułu zafałszowanego środka spożywczego wprowadzając jako jej element wymaganie istotnego naruszenia interesów konsumentów finalnych, natomiast w dalszych punktach a), b), c) zilustrowano je przykładami zafałszowań (por. wyroki NSA z 16 lutego 2017 r., II GSK 2685/15, 16 czerwca 2026 r., II GSK 1156/23 oraz II GSK 849/23 i 23 kwietnia 2026 r., II GSK 364/23, Jaczyńska A. Ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Komentarz. LEX/el.2023). Wynika z tego, że produkty w oznakowaniu których podano niezgodny z prawdą skład, pochodzenie, czy nazwę, są produktami zafałszowanymi. Pojęcie produktu zafałszowanego należałoby zatem przede wszystkim odnosić, zgodnie z celem ustawy o jakości handlowej, do cech produktów.

Z konstrukcji ww. przepisu wynika, że w przypadku wypełnienia się jednej z przesłanek wymienionych w art. 3 pkt 10 lit. od a) do c), jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, mamy do czynienia z istotnym naruszeniem interesów konsumentów. Wbrew zatem ocenie Spółki, na organie II instancji nie ciążył dodatkowy obowiązek ustalenia i udowodnienia tej kwestii, gdyż sam fakt oznakowania kontrolowanej partii produktu z posłużeniem się nazwą niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej musiał doprowadzić do uznania tego produktu za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany. W orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, że o zafałszowaniu produktu żywnościowego decyduje obiektywny stan rzeczy, niezależnie od tego, czy producent działał umyślnie (por. np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1859/15). Powszechność stosowania określonej nazwy na rynku nie zmienia tej oceny.

W niniejszej sprawie nie można tracić z pola widzenia, że przepisy ustawy o jakości handlowej wykonują postanowienia m. in. rozporządzeń 178/2002 i 1169/2011, co oznacza, że ich wykładnia nie może być sprzeczna z powołanymi rozporządzeniami. Celem prawa żywnościowego – w myśl art. 8 rozporządzenia 178/2002 - jest ochrona interesów konsumentów, a stosownie do art. 16 etykietowanie czy prezentacja żywności nie może wprowadzać konsumentów w błąd. Według art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają, aby na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów, a naruszenie ich ma być sankcjonowane, w myśl art. 17 ust. 2 rozporządzenia 1078/2002. Przepis ten dotyczy obowiązków jakie winny wypełniać podmioty działające na rynku spożywczym i pasz, wskazując na wszystkie etapy począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji.

Nie można z tego przepisu wywieść, że różnicuje on zakres obowiązków prawnych poszczególnych kategorii podmiotów w nim wskazanych (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1914/14).

Jak stanowi art. 7 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1169/2011, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w tym w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, przepis art. 7 ust. 2 przewiduje zaś, że informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

Celem tej regulacji prawnej (zob. również pkt: 2, 3, 9, 10, 13, 17, 18, 26) jest ochrona konsumenta, który musi być odpowiednio poinformowany o danym produkcie. Przekazem wprowadzającym w błąd – w tym również, jeżeli nie zwłaszcza zamieszczonym na etykiecie, co odnosi się również do informacji zamieszczanych dobrowolnie na oznaczeniach środków spożywczych (art. 36 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1169/2011) – jest przekaz, który nie tylko faktycznie wprowadza w błąd nabywców kreując tym samym ich mylne wyobrażenie o produkcie, a co za tym idzie determinuje ich decyzję o zakupie, lecz również przekaz, który tylko potencjalnie może wywołać taki skutek. Z punktu widzenia interesu adresata tego przekazu istotne znaczenie ma to, że ocena czy w danym przypadku zachodzi ryzyko wprowadzenia konsumenta w błąd jest dokonywana przy uwzględnieniu kryterium odwołującego się do modelu przeciętnego konsumenta (por. wyroki NSA z dnia: 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1030/17; 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1113/16; 24 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 440/16; 14 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1868/14; 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1954/12).

Niezasadny okazał się również ostatni zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 30b u.j.h. w zw. z art. 17 ust. 2 akapit 3 rozporządzenia nr 178/2002, art. 29 ust. 1 pkt 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 5 u.j.h., art. 7 rozporządzenia 1169/2011, art. 8 ust. 1, art. 16 i art. 17 rozporządzenia nr 178/2002 oraz art. 78 ust. 2 w zw. z załącznikiem VII częścią III rozporządzenia 1308/2013, a także art. 138 ust. 1 w zw. z art. 139 ust. 1 rozporządzenia 2017/625 - przez niezastosowanie i wybór nieproporcjonalnie dolegliwego środka, podczas gdy możliwe było osiągnięcie przewidzianych prawem celów przy wykorzystaniu środka mniej dolegliwego.

W ocenie NSA nie ma podstaw, aby twierdzić, że adresowany do skarżącej Spółki zakaz wprowadzania do obrotu partii [....], oznaczonej datą minimalnej trwałości najlepiej spożyć przed: 08.09.2022, jest środkiem nieproporcjonalnym i nadmiernie dolegliwym.

Trzeba podkreślić, że wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję z 13 września 2021 r. o zakazie wprowadzania do obrotu partii [...], oznaczonej datą minimalnej trwałości najlepiej spożyć przed: 08.09.2022, której – co istotne – nadano rygor natychmiastowej wykonalności nie sprzeciwiało się podjęciu działań, których celem byłaby zmiana oznakowania zakwestionowanej partii produktu i wprowadzenie jej do obrotu pod prawidłową nazwą, co jednocześnie nie było działaniem nadmiernie uciążliwym – czego nota bene skarżąca Spółka nie kwestionuje; zwłaszcza, gdy podnieść, że oczekiwała zastosowania mniej uciążliwego, jej zdaniem, środka (wezwania do usunięcia stwierdzonych naruszeń w wyznaczonym terminie). Jeżeli przy tym podkreślić, że sporny w sprawie produkt był przeznaczony do spożycia przez dzieci – co, jak należałoby przyjąć, nie pozostawało bez wpływu na potrzebę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu tego produktu, albowiem nie był on mlekiem w rozumieniu przywołanych powyżej przepisów prawa – to wobec funkcji oraz celów prawa żywnościowego – do których należy się ponownie odwołać – omawiany zarzut kasacyjny trzeba uznać za tym bardziej nieuzasadniony.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.