Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1053/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 7/20, po rozpoznaniu skargi M.B. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy, skarżący kasacyjnie) z dnia 30 października 2019 r., nr BP.501.1282.2019.0164.WA7.9120 oraz poprzedzającą ją decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Radomiu (dalej: MWITD, organ I instancji) z dnia 25 czerwca 2019 r., nr WP.8140.8.65.2019, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 11 kwietnia 2019 r. w Warszawie miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki OPEL o nr rej. [...], przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji. Kontrolowanym pojazdem kierował R.F. wykonując przewóz w imieniu M.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] M.B.. Pojazdem wykonywano okazjonalny przewóz osób. Pismem z 16 maja 2019 r. MWITD zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, a po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 25 czerwca 2019 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2000 zł z tytułu popełnienia naruszeń z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 58; dalej: u.t.d.).

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego GITD decyzją z 30 września 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że jak wynika z protokołu kontroli, kierujący w chwili zatrzymania do kontroli przewoził pasażera z lotniska im. Chopina na ul. [...] w Warszawie. Usługa przewozu została zamówiona za pomocą aplikacji [...]. Z paragonu fiskalnego okazanego do kontroli wynikało, że wykonawcą kontrolowanego przewozu był M.B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] M.B.. W trakcie kontroli stwierdzono m.in., że kierujący nie posiadał badań lekarskich oraz psychologicznych. Również do dnia wydania decyzji skarżący nie przedłożył dowodów na okoliczność posiadania przez kierującego ważnych badań lekarskiego i psychologicznego.

Zdaniem organu drugiej instancji za bezsporne należało uznać, że w chwili zatrzymania do kontroli wykonywany był przewóz okazjonalny osób w imieniu przedsiębiorcy M.B. ([...] M.B.). Istotne dla oceny stanu faktycznego sprawy jest bowiem ustalenie, że usługę przewozu osób zamówioną za pośrednictwem aplikacji [...] zrealizował skarżący, za co została wniesiona opłata za pośrednictwem aplikacji.

Dalej organ wyjaśnił, że transportem drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy (art. 4 pkt 1 u.t.d.). Bezspornym jest zatem, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz okazjonalny w ramach transportu drogowego osób. Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d. przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Organ odwoławczy przytoczył stosowne przepisy i wskazał, że według art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d. przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli osoba ta nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy i nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Stosownie do art. 39j ust. 1 u.t.d. kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Zgodnie z art. 39k ust. 1 u.t.d. kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Zdaniem organu na dzień kontroli, tj. 11 kwietnia 2019 r., kierowca nie posiadał ważnych badań lekarskich i psychologicznych stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, co wynika z nieprzedłożenia wskazanych dokumentów przez skarżącego mimo wezwania przez organ. Ocenie organu podlega stan faktyczny z chwili przeprowadzenia kontroli drogowej. Do dnia wydania decyzji skarżący nie przedłożył dowodów na okoliczność, że kierowca posiadał na dzień kontroli ważne orzeczenia lekarskie i psychologiczne stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów skargi i stwierdził, że są one niezasadne. W jego ocenie obowiązek kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy spoczywa na wykonawcach przewozów drogowych, niezależnie od charakteru współpracy z kierowcą. W niniejszym stanie faktycznym przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest, że odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego nałożeniem kary administracyjno-prawnej. Nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy oraz stopnia szkodliwości czynu. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną.

Zdaniem organu skarżący nie przedłożył żadnych dowodów na potwierdzenie, że w sprawie zaistniały okoliczności wyłączające jego odpowiedzialność za popełnienie naruszeń. W odwołaniu ograniczył się wyłącznie do przedstawienia tez kwestionujących własną odpowiedzialność. Natomiast podstawę wydania decyzji w pierwszej instancji stanowią wyniki kontroli zawarte w protokole. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest wystarczający do uznania, że skarżący ponosi odpowiedzialność za popełnienie naruszeń z lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.

Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w rozpatrywanej sprawie art. 189f k.p.a. nie stosuje się z uwagi na normę kolizyjną określoną w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., która stanowi, że w przypadkach uregulowanych w przepisach odrębnych dotyczących m.in. odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, przepisów działu lVa k.p.a. w tym zakresie nie stosuje się. W przypadku decyzji administracyjnych o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92a u.t.d. w związku z art. 93 ust. 1 u.t.d. okoliczności wyłączające odpowiedzialność strony wymienione są w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w odniesieniu do naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku – także w art. 92b ust. 1 u.t.d.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M.B., w której zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej;
2. 2. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności poczynienie ustaleń nie mających żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy w zakresie tego, że zatrzymany kierowca zatrudniony był na podstawie stosunku pracy, podczas gdy kierowca ten nie był pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy, a współpracował z nim na podstawie umowy zlecenia;
3. 3. naruszenie art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 w związku z 39l ust. 1 pkt 1 b u.t.d. poprzez wskazanie błędnego adresata decyzji i nałożenie kary pieniężnej na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie działającym pod nazwą [...] M.B., podczas gdy kierowca nie był zatrudniony na podstawie stosunku pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie, a więc brak jest podstaw do tego, aby wymagać od skarżącego by wyposażał takiego kierowcę w zaświadczenia o braku przeciwwskazań zdrowotnych;
4. 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 2 u.t.d. w związku z lp. 4.2. załącznika nr 4 do ustawy polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 1 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w sytuacji w której:
5. a) czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d., w związku z czym skarżący nie był obowiązany do legitymowania się wskazanym orzeczeniem;
6. b) kontrolowany kierowca nie był zatrudniony w przedsiębiorstwie skarżącego na podstawie stosunku pracy;
7. 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 2 u.t.d. w związku z lp. 4.3. załącznika nr 4 do ustawy polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 1 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w sytuacji w której:
8. a) czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d., w związku z czym skarżący nie był obowiązany do legitymowania się wskazanym orzeczeniem;
9. b) kontrolowany kierowca nie był zatrudniony w przedsiębiorstwie skarżącego na podstawie stosunku pracy;
10. 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji;
11. 7) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji w zakresie konieczności zweryfikowania, na jakiej podstawie kontrolowany kierowca miałby współpracować ze skarżącym;
12. 8) art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję GITD z dnia 30 października 2019 r., nr BP.501.1282.2019.0164.WA7.9120 oraz poprzedzającą ją decyzję MWITD z dnia 25 czerwca 2019 r., nr WP.8140.8.65.2019.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie Sąd ten wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.; dalej: u.t.d.).

Dalej Sąd I instancji przytoczył przepisy art. 4 pkt 1 i pkt 11 u.t.d., art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d., art. 39j ust. 2 i ust. 3 u.t.d., art. 39k ust.1 i ust. 2 u.t.d., art. 92a ust. 2, ust. 8 i ust. 10 u.t.d., a także lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.

W ocenie Sądu I instancji przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że w dniu 11 kwietnia 2019 r. w Warszawie na terenie Portu Lotniczego Okęcie wykonywany był przewóz osób przez kierowcę R.F. działającego w imieniu M.B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] M.B.. Tego dnia R.F. kierując pojazdem marki Opel Zafira nr rej. [...] przewoził pasażera K.M., który zamówił kurs z lotniska na ul. [...] za pomocą aplikacji [...]. Wykonywany przewóz był przewozem okazjonalnym w rozumieniu art. 4 pkt 11 u.t.d., gdyż nie był to ani przewóz regularny ani przewóz regularny specjalny ani przewóz wahadłowy. Nie ulega też wątpliwości, że przewóz był wykonywany w imieniu i na rzecz skarżącego. Świadczy o tym całokształt zebranego materiału dowodowego, a przede wszystkim treść paragonu fiskalnego jaki wystawił kierowca, który następnie został przez niego przedstawiony funkcjonariuszowi Policji.

Na paragonie znajduje się nazwa firmy wykonującej przewóz [...] M.B. Łódź ul. [...] lok. [...]. Jest to firma prowadzona przez skarżącego i to on wykonywał przewóz. R.F. faktycznie wykonywał przewóz na rzecz i w imieniu M.B.. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego a została przez niego potwierdzona w treści odwołania (pkt 2 odwołania k.

1. 27) oraz w treści skargi (pkt 2 skargi k.
2. 56) gdzie podniesiono, że kontrolowany kierowca współpracował ze skarżącym na podstawie umowy zlecenia.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że okolicznością niesporną jest, że kierowca R.F. nie posiadał zarówno orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy kierowcy jak również orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy kierowcy. Organy administracji na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. nałożyły na skarżącego karę pieniężną za naruszenia określone w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy.

Zdaniem jednak Sądu I instancji należy zaznaczyć, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. określa załącznik nr 4 co wynika z treści art. 92a ust. 8 u.t.d. Innymi słowy za naruszenia określone w załączniku nr 4 są wymierzane kary pieniężne ale jedynie podmiotom wymienionym w art. 92a ust. 2 u.t.d. Przepis ten określa trzy następujące podmioty: 1.) zarządzający transportem; 2.) osoba, o której mowa w art. 7c ustawy; 3.) każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym.

Sąd I instancji scharakteryzował następnie powyższe trzy kategorie podmiotów i stwierdził, że w niniejszej sprawie organy administracji nałożyły karę pieniężną na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d., lecz nie wyjaśniły, jakim podmiotem jest skarżący spośród podmiotów wymienionych w tym przepisie. Nie wiadomo zatem, czy na M.B. nałożono karę jako na osobę zarządzającą transportem czy jako na osobę, o której mowa w art. 7c, czy też jako na inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym. Potraktowanie skarżącego jako jednego z podmiotów wymienionych w art. 92a ust. 2 u.t.d. wymaga oczywiście uzasadnienia a więc wyjaśnienia dlaczego i w oparciu o jakie dowody uznano, że jest on zarządzającym transportem bądź osobą, o której mowa w art. 7c u.t.d. czy też inną osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym. W przypadku uznania, że skarżący jest osobą "zarządzającą transportem" konieczne jest wykazanie, że zarządzał on w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi.

W razie uznania, że skarżący jest "osobą, o której mowa w art. 7c u.t.d." niezbędne jest wykazanie spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. W przypadku natomiast uznania skarżącego za "inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym" konieczne jest ustalenie jakie konkretnie czynności związane z przewozem wykonywał skarżący i na czym one polegały. Dokonanie wszystkich wymienionych ustaleń musi opierać się na zgromadzonych dowodach.

Zdaniem Sądu I instancji organy nie wyjaśniły tych kwestii powołując się jedynie na sam przepis art. 92a ust. 2 u.t.d. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest rozważań w tym zakresie. Nie wiadomo zatem dlaczego wymierzono skarżącemu karę pieniężną w oparciu o wymieniony przepis. Kwestii tych nie wyjaśnia zebrany materiał dowodowy, gdyż jest on bardzo skromny. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie protokół z kontroli oraz zdjęcia paragonu i pojazdu, którym wykonywano przewóz. Żadnego innego postępowania dowodowego nie przeprowadzono. W szczególności nie załączono umowy jaką zawarł skarżący z kierowcą, choć z treści odwołania wynika, że współpraca opierała się na umowie zlecenia. Nie został też przesłuchany kierowca – R.F. na okoliczność charakteru współpracy ze skarżącym, ani też nie przesłuchano M.B..

W ocenie Sądu I instancji, zakładając nawet hipotetycznie, że spełnione zostałyby wymogi określone w art. 92a ust. 2 u.t.d., to i tak skarga podlegałaby uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przez organy administracji przepisu art. 92a ust.10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust.1 u.t.d.) i jako jeden z podmiotów wymienionych w art. 92a ust. 2 u.t.d. Z treści przepisu art. 92a ust. 1 u.t.d wynika, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust.

1. Ustawodawca stanął tym samym na stanowisku, że w takim skonfigurowaniu, w którym ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Poprzez ten sam czyn w kontekście treści art. 92a ust. 10 u.t.d. należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Tak ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Jeżeli tak rozumiany czyn, wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy, a podmiot który się ich dopuścił kwalifikuje się i jako "podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem" (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako podmiot wymieniony w art. 92a ust. 2 u.t.d., to karę – stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. - można wówczas wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za naruszenia określone w załączniku nr 3. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 7 i ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 3 do ustawy, a wykaz naruszeń o których mowa w ust. 2, określa załącznik nr 4 do ustawy.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że z urzędu znany jest mu fakt, że w sprawie o sygnaturze akt III SA/Łd 352/20 została zrejestrowana skarga M.B. na decyzję GITD z 10 lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 września 2019 r. o wymierzeniu na podstawie art. 92a ust.1 u.t.d. kary pieniężnej w wysokości 9300 zł. Była to kara wymierzona za naruszenia stwierdzone podczas kontroli pojazdu marki Opel Zafira nr rej. [...] prowadzonego przez R.F. w dniu 11 kwietnia 2019 r. w Warszawie. Kary wymierzono: za niezgłoszenie w formie pisemnej organowi, który udzielił licencji zmiany danych – 800 zł – l.p.1.2 załącznika nr 3, za niewyposażenie kierowcy w licencję – 500 zł – l.p 1.12 załącznika nr 3 i za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art.18 ust.4a u.t.d. – l.p 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. W sprawie tej skarżącemu przypisano status podmiotu wykonującego przewóz drogowy.

W niniejszej sprawie natomiast wymierzono M.B. karę pieniężną za naruszenia dotyczące tego samego zdarzenia opisanego w protokole kontroli z 11 kwietnia 2019 r. Oznacza to, że za ten sam czyn opisany w protokole kontroli z 11 kwietnia 2019 r. wymierzono karę na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 3 do u.t.d. jak i na podstawie art. 92a ust. 2 za delikty określone w załączniku nr 4 do u.t.d. Zakładając zatem hipotetycznie, że spełnione zostałyby wymogi określone w art. 92a ust. 2 u.t.d. do wymierzenia skarżącemu kary za naruszenia z załącznika nr 4 (czego nie wykazano w niniejszej sprawie) to i tak winien mieć wówczas zastosowanie art. 92a ust.10 u.t.d., czyli skarżącemu można byłoby wymierzyć jedynie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust.1 u.t.d.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł GITD, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. 1. art. 92a ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm., dalej: u.t.d.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że niewskazanie w decyzjach organów obu instancji, wobec którego z podmiotów wymienionych w art. 92a ust. 2 u.t.d. prowadzone jest postępowanie administracyjne, stanowi uchybienie procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nie stanowi to uchybienia, a jeśli nawet, to nie ma ono żadnego wpływu na wynik sprawy, gdyż dla zakresu odpowiedzialności podmiotu z art. 92a ust. 2 u.t.d. nie ma znaczenia, czy pełni on rolę zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie, osoby, o której mowa w art. 7c u.t.d., czy innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym, pod warunkiem, że jest on odpowiedzialny za przewóz drogowy będący przedmiotem kontroli i postępowania administracyjnego, co w omawianym przypadku jest bezsporne;
3. 2. art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy naruszyły ww. przepis poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w omawianej sprawie, gdyż w stanie faktycznym z dnia kontroli drogowej nie doszło do popełnienia przez skarżącego czynu, który stanowiłby jednocześnie naruszenie określone w załączniku nr 3 i 4 u.t.d. i nie została na skarżącego nałożona kara za ten sam czyn określony zarówno w załączniku nr 3, jak i nr 4 do u.t.d.;
4. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
5. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność charakteru współpracy kierowcy ze skarżącym, co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy nie miało to znaczenia dla sprawy wobec faktu prawidłowego ustalenia wykonawcy przewozu na podstawie oświadczenia kierowcy potwierdzonego notatką urzędową kontrolującego i dowodu z okazanego do kontroli paragonu fiskalnego, na którym widniały dane skarżącego i kierowania kontrolowanym pojazdem przez kierowcę, którego, według oświadczenia skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, łączyła ze skarżącym umowa zlecenia, i który bezspornie wykonywał przewóz w imieniu skarżącego;
6. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za kontrolowany przewóz na gruncie art. 92a ust. 2 u.t.d., podczas gdy skarżący zawiadomiony o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w związku z popełnieniem naruszeń z Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. na żadnym etapie postępowania prowadzonego w I i II instancji, jak i w skardze złożonej do WSA w Łodzi, nie zakwestionował prawidłowości uznania go za podmiot odpowiedzialny za przewóz z dnia kontroli na gruncie art. 92a ust. 2 u.t.d., a co za tym idzie, nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na pełnienie funkcji z art. 92a ust. 2 u.t.d. przez inną osobę;
7. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy skarżący na dzień kontroli pełnił rolę zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie, osoby, o której mowa w art. 7c u.t.d., czy innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym, podczas gdy organy dokonały takiego ustalenia, bowiem bezspornym jest, że skarżący będąc jednocześnie przedsiębiorcą wykonującym przewóz z dnia kontroli nie mógł być osobą wyznaczoną do wykonywania zadań zarządzającego transportem, o której mowa w art. 7c u.t.d., natomiast w związku z faktem znanym organowi z urzędu, dotyczącym posiadania przez skarżącego licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, oczywistym jest, że skarżący pełnił rolę zarządzającego transportem, co skarżący przyznał w skardze do WSA w Łodzi (str. 2 skargi, pkt 3 zarzutów skargi);
8. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy skarżący na dzień kontroli pełnił rolę zarządzającego transportem w przedsiębiorstwie, osoby, o której mowa w art. 7c u.t.d., czy innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym, podczas gdy zostało to przez organy ustalone, a nawet gdyby organy nie dokonały ustaleń w tym zakresie, to nie miałoby to żadnego wpływu na wynik sprawy i znaczenia dla odpowiedzialności skarżącego, bowiem ustawodawca nie dokonał rozróżnienia zakresu odpowiedzialności i wysokości kar za popełnione naruszenia z załącznika nr 4 do u.t.d. w zależności od rodzaju pełnionej w przedsiębiorstwie funkcji związanej z zarządzaniem transportem (przewozem drogowym).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GITD przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M.B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji takiej co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zasadne są wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Na samym początku zauważenia wymaga, że w dniu 11 kwietnia 2019 r. dokonano przewozu okazjonalnego osób w imieniu i na rzecz skarżącego, podczas kontroli którego stwierdzono nie tylko naruszenia stanowiące przedmiot postępowania w sprawie niniejszej, ale także inne naruszenia, stanowiące przedmiot postępowania zakończony wydaniem decyzji przez MWITD w dniu 5 września 2019 r. Powyższą decyzją nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 9300 zł za naruszenie następujących przepisów transportu drogowego: (-) lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., poprzez niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie - za każdą zmianę; (-) art. 87 u.t.d. poprzez niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. - za każdy dokument, (-) art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, GITD decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., nr BP.501.1865.2019.1284.WA7.1533, utrzymał ją w mocy. Następnie na skutek skargi skarżącego, WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 352/20, oddalił tę skargę. Wyrok ten się uprawomocnił, gdyż skarżący cofnął wniesioną od niego skargę kasacyjną, a NSA postanowieniem z dnia 14 grudnia 2021 r., w sprawie II GSK 1145/20, umorzył postępowanie przed tym Sądem.

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast zgodnie z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że wiążące w niniejszej sprawie są ustalenia z wyroku WSA w Łodzi w sprawie III SA/Łd 352/20, że R.F. faktycznie wykonywał w dniu 11 kwietnia 2019 r. w imieniu i na rzecz M.B. przewóz osób, oraz że był to krajowy transport drogowy. Wiążące są też ustalenia, że skarżący w dniu kontroli wykonywał przewóz okazjonalny. Ponadto jako wiążące należy uznać stanowisko w tamtej sprawie, że "ustalanie przez organy orzekające w sprawie szczegółowych cech wykonywanej przez skarżącego działalności gospodarczej oraz posiadania przez niego formalnego statusu przedsiębiorcy nie było konieczne. Dla nałożenia kary na podstawie art. 92a u.t.d. wystarczającym było ustalenie, że skarżący faktycznie odpłatnie świadczy nawet jednorazowo usługę przewozu osób odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ust. 1 u.t.d. Niemniej jednak jak to już zostało wskazane powyżej z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie usług przewozowych i legitymował się także stosowną licencją na przewóz osób".

Zasadne są zatem zarzuty z pkt II. 1., 2. i 3. petitum skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przywołanych tam przepisów postępowania. Sąd I instancji nakazał bowiem wyjaśnianie organom kwestii, które zostały wyjaśnione, a czego potwierdzeniem są ustalenia prawomocnego wyroku w sprawie III SA/Łd 352/20. W sprawie niniejszej nie ma bowiem wątpliwości, że podmiotem odpowiedzialnym za przedmiotowy przewóz jest skarżący. Przy czym podkreślenia wymaga, że nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania w kierunku dalszego wyjaśniania charakteru współpracy pomiędzy kierującym a skarżącym. Z zebranego materiału dowodowego wynikało bowiem jednoznacznie, że przewóz był wykonywany na rzecz i w imieniu skarżącego.

Ma również rację skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że w okolicznościach sprawy należało prowadzić wyjaśniania w kierunku, którym podmiotem, z trzech podmiotów wymienionych w art. 92a ust. 2 u.t.d., jest skarżący. Przecież to już sam skarżący w skardze do Sądu I instancji przyznał, że "karę nałożono na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie działającym pod nazwą [...] M.B.", czym przyznał, że jest osobą zarządzającą transportem. Okoliczności tej nie kwestionował on ani w sprawie niniejszej, ani w sprawie zakończonej wydaniem wyroku o sygn. akt III SA/Łd 352/20. Zresztą, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do zarzutu z pkt II.

3. petitum skargi kasacyjnej, organowi z urzędu było wiadomym, że skarżący będąc przedsiębiorcą posiadającym licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na gruncie przepisu art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d., pełnił w swoim przedsiębiorstwie rolę zarządzającego transportem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut z pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 92 ust. 2 u.t.d. Z przepisu tego wynika, że zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie.

Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że w sprawie zostało udowodnione, że przedmiotowy przewóz wykonywany był w imieniu i na rzecz skarżącego, który jest przedsiębiorcą. Podkreślenia więc wymaga, że ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zasadą więc jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. m.in. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10 i z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 676/19). Z powyższego wynika wniosek, że przedsiębiorca chcący zwolnić się z tej odpowiedzialności winien wskazać podmiot z art. 92a ust. 2 u.t.d., który ponosi tę odpowiedzialność za niego. Brak wskazania takiego podmiotu powoduje zaś, że odpowiedzialność tę ponosi przedsiębiorca.

W sprawie niniejszej skarżący nie wskazał żadnego z podmiotów ponoszących odpowiedzialność za niego, natomiast organy słusznie przyjęły, że jest on zarządzającym transportem w rozumieniu art. 92a ust. 2 u.t.d. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady nr 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51), zarządzający transportem oznacza osobę fizyczną zatrudnioną przez przedsiębiorcę lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, tę osobę fizyczną lub, w razie potrzeby, inną osobę fizyczną wyznaczoną przez tego przedsiębiorcę na podstawie umowy, zarządzającą w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy. Skarżący spełnia definicję zarządzającego transportem, gdyż jest przedsiębiorcą będącym osobą fizyczną.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest także zarzut z pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 92a ust. 10 u.t.d. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis powyższy ma zastosowanie w sprawie niniejszej. Z art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 785/22), tożsamość czynów, do której odwołuje się art. 92a ust. 10 u.t.d., jest wyznaczona nie przez sam fakt wykonywania krajowego transportu drogowego, ale przez przedmiotowe znamiona każdego konkretnego naruszenia w świetle treści poszczególnych pozycji załącznika nr 3 i nr 4 do tej ustawy. Ponadto normy zawartej w tym przepisie nie można odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w załączniku nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń. Uprawnione zatem jest twierdzenie, że w przedmiotowym przepisie chodzi o to, aby wyłączyć możliwość nałożenia na ten sam podmiot kary pieniężnej za te same naruszenia, jeśli są one uregulowane i usankcjonowanie jednocześnie w dwóch załącznikach do ustawy: nr 3 i nr 4. Sytuacje objęte dyspozycją art. 92a ust. 10 u.t.d. zachodzą zatem wtedy, gdy jeden czyn wypełnia znamiona naruszeń z dwóch załączników.

Przykładem takiego naruszenia jest przypadek, gdy wystąpi brak licencji stwierdzony podczas kontroli przewozu, o którym mowa w załączniku nr 3 lp. 1.1 oraz nieokazanie i niewyposażenie kierowcy w licencję podczas tej samej kontroli, o czym mowa w załączniku nr 4 lp. 1.1. Wtedy więc, zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d., nie można ukarać podmiotu określonego w art. 92a ust. 2 u.t.d. za brak licencji i za jej nieokazanie, bowiem brak licencji pochłania to drugie naruszenie. Tego rodzaju "kumulacji" naruszeń w załącznikach nr 3 i 4 jest więcej, np. naruszenia z l.p. 4.5, 5, 11-13, 15.1 i 15.2 opisane w załączniku nr 4, stanowią odpowiednio naruszenia z l.p. 6.3.3., 8, 5.4 pkt 3 i pkt 4, 5.5 pkt 3, 9.1 i 9.2 załącznika nr 3.

Tymczasem jak już wyżej wskazano, wprawdzie podczas jednej kontroli przewozu drogowego z dnia 11 kwietnia 2019 r. stwierdzono zarówno naruszenia określone w załączniku nr 3 do u.t.d. (wyrok WSA w Łodzi w sprawie III SA/Łd 352/20), jak i w załączniku nr 4 do u.t.d. (wyrok WSA w Łodzi w sprawie III SA/Łd 7/20 – przedmiotowa sprawa). Jednakże podkreślenia wymaga, że naruszenia te są od siebie niezależne i w żadnym razie nie mogą być uznane za jeden czyn w rozumieniu art. 92a ust. 10 u.t.d., co oznacza, że przepis ten nie miał w okolicznościach sprawy zastosowania.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd drugiej instancji doszedł też do wniosku, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W związku z tym, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).