Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. po rozpoznaniu skargi P. T. Z. w N. S. i K. Sz. P. przy P. św. H. w N. S. na uchwałę Rady Miasta N. S. z [...] marca 2010 r. w przedmiocie trybu dzielenia i rozliczenia dotacji, skargę tę odrzucił.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 30 marca 2010 r. Rada Miasta N. S. podjęła uchwałę nr LXII/651/2010 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, placówek oświatowych i szkół niepublicznych i prowadzonych na terenie miasta N. S. przez inne podmioty niż jednostki samorządu terytorialnego, a także tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. J. G. – prowadzący P. T. Z. i K. Sz. P. przy P. św. H. w N. S. wezwał Radę Miasta N. S. do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą poprzez przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) w zakresie, w jakim uchwała wprowadza obowiązek zwrotu dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, w terminie do końca stycznia następnego roku (§ 3 ust. 8 uchwały).
W uchwale z dnia 22 czerwca 2010 r. nr LXVII/688/2010 Rada Miasta N. S. odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie zapisu § 3 ust. 8 uchwały nr LXII/651/2010.
P. T. Z. oraz K. Sz. P. przy P. św. H. – obie szkoły reprezentowane przez J. G. – wniosły skargę na powołaną wyżej uchwałę Rady Miasta N. S. z dnia 30 marca 2010 r. nr LXII/651/2010. Zaskarżonemu aktowi zarzucono obrazę prawa materialnego, mającą istotny wpływ na treść uchwały polegającą na niewłaściwej wykładni:
- 1) art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez wprowadzenie niezgodnie z ustawowym upoważnieniem trybu zwrotu otrzymanej dotacji, określonego w § 8 zaskarżonej uchwały;
- 2) art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90a ustawy o systemie oświaty, poprzez brak wprowadzenia odpowiedniego mechanizmu umożliwiającego rozliczenie wspólnych kosztów zespołu szkół tworzonych na podstawie art. 90a ustawy o systemie oświaty;
- 3) art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez brak wyraźnej regulacji problemu ujawnienia wynagrodzenia organu prowadzącego szkoły w formularzu rozliczenia dotacji w danym roku, pomimo bezpośredniego uregulowania kwestii wynagrodzenia pracowników (w części III formularza do zał. 3);
- 4) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak odpowiednio długiego vacatio legis oraz brak regulacji intertemporalnych co prowadzi do obowiązywania zaskarżonej uchwały do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie naruszając tym samym zasadę lex retro non agit ściśle związane z zasadą pewności prawa i ochrony zaufania obywateli do działania organów administracji publicznej w zakresie tworzenia prawa, a także ochrony praw słusznie nabytych;
- 5) art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
W oparciu o te zarzuty skarżące szkoły wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności: art. 90 ust. 3d zd. drugie ustawy o systemie oświaty z art. 2 Konstytucji w zakresie w jakim wprowadza niedookreślone pojecie "wydatków bieżących", naruszając tym samym zasadę poprawnej legislacji oraz zaufania obywateli do państwa oraz z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zakresie w jakim prowadzi do dyskryminacji zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych działających bez pobierania czesnego za świadczone usługi edukacyjne.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta N. S. wydana na podstawie delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W myśl tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a–3b (tj. dotacja szkół i przedszkoli niepublicznych) oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Sąd zaznaczył, że potrzeba wydania zaskarżonej uchwały wynikała z wejścia w życie w dniu 22 kwietnia 2009 r. ustawy z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 458). Zmiana ta wprowadziła mechanizmy umożliwiające weryfikację wydatkowania dotacji przyznawanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego szkołom i placówkom niepublicznym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał za niezasadne zarzuty dotyczące kryteriów kontroli wykorzystania dotacji określonych w uchwale. Sąd nie zgodził się z poglądem, iż pojecie "rozliczenia dotacji" użyte w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu nadanym ww. uchwałą obejmuje wyłącznie czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości ani też z argumentem, iż jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów. W art. 90 kilkakrotnie mowa jest o "dotacji na ucznia", nie mniej liczba uczniów służy jedynie do określenia wysokości dotacji. Liczba uczniów jak wskazał Sąd również może być przedmiotem kontroli, jednakże z całą pewnością celem ustawodawcy nie było przyjęcie, że jest to jedyne dopuszczalne kryterium kontroli.
Powyższą nowelizację ustawodawca wprowadził do art. 90 ust. 3d, w którym posłużył się pojęciem "wydatków bieżących" i zezwolił na przeznaczenie dotacji na pokrycie tych wydatków, stwierdzając jednocześnie, że "dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej". Do omawianego art. 90 dodano też ust. 3e, który stanowi: "Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a–3b, mogą kontrolować wykorzystanie dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek". Skoro w art. 90 ust. 4 upoważniono organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, to oznacza, że taka kontrola może i powinna obejmować również sprawdzenie, czy udzielona dotacja faktycznie została wykorzystana na wydatki bieżące w zakresie wyżej opisanych zadań.
Wprowadzając ograniczenia sposobu wykorzystania dotacji udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego (ust. 1a–3b), ustawodawca jednocześnie przewidział możliwość kontroli tego wykorzystania (ust. 3c) i upoważnił organ tej jednostki do ustalenia trybu i sposobu kontroli wykonywania tego ograniczenia (ust. 4). Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Sąd stwierdził, że gdyby podzielić tę argumentację należałoby uznać, że ustawodawca wprawdzie wyznaczył sposób wykorzystania dotacji, jednakże nie przewidział żadnej sankcji za wykorzystanie dotacji w inny sposób, bowiem nie przyznał żadnemu z organów możliwości kontroli wykorzystania. Taką wykładnię analizowanych przepisów Sąd uznał za nieprawidłową i stwierdził, że uchwała w takim zakresie nie budzi zastrzeżeń.
Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do tego, że uchwała niezgodna jest z ustawowym upoważnieniem gdyż wprowadziła mechanizm zwrotu otrzymanych dotacji. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko organu, że obowiązek zwrotu dotacji w części niewykorzystanej lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wynika z art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych, zatem zapisanie tego obowiązku w § 3 ust. 8 uchwały nie narusza obowiązującego prawa. Sąd podzielił stanowisko Rady Miasta N. S., iż żaden przepis ustawy nie nakazuje uregulowania zasad rozliczania dotacji przez zespół szkół. Brak tej regulacji nie narusza zatem prawa i nie może powodować stwierdzenia nieważności uchwały.
Sąd uznał trafność stanowiska organu w kwestii wynagrodzenia podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną, które nie jest według tego stanowiska "wydatkiem bieżącym". Wyjaśnił, że dla oceny tego wynagrodzenia kluczowe znaczenie ma brzmienie art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, który nie tylko przewidział zakaz wykorzystywania dotacji na wydatki inne niż bieżące, ale dodatkowo zezwolił na finansowanie z dotacji wyłącznie takich wydatków bieżących, które związane są z realizacją zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. W ocenie Sądu wynagrodzenie prowadzącego szkołę niepubliczną nie mieści się w tym zakresie i oznacza, że wynagrodzenie to nie może być finansowane z dotacji otrzymanej od jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd nie zgodził się z poglądem strony skarżącej, że uchwała powinna wejść w życie po dłuższym vacatio legis. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnił, że zasady przyznawania dotacji zmieniły się z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej art. 90 ustawy o systemie oświaty a więc 22 kwietnia 2009 r. Przepisy, które wówczas weszły w życie miały charakter bezwzględnie obowiązujący, a uchwała Rady Miasta N. S. jedynie je dopracowywała określając między innymi tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres przeprowadzania kontroli przestrzegania tych przepisów (§ 3 i § 3 uchwały).
Sąd podkreślił, że uchwała została wydana niemal rok po wejściu w życie zmiany ustawy o systemie oświaty, opublikowano ja w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 25 maja 2010 r. a weszła w życie 9 czerwca 2010 r., a więc skarżące szkoły miały wystarczająco dużo czasu by przygotować się do zmiany sposobu finansowania ich działalności. Czternastodniowe vacatio legis jest zgodne z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2008 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych dlatego zarzut dotyczący tej kwestii nie może być uwzględniony.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). W granicach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 p.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia w sprawie pomimo nie dokonania oceny zasadności wszystkich zarzutów skarżącego, tj. pominięcie w rozważaniach podniesionego zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w kontekście braku w przedmiotowej uchwale przepisów intertemporalnych.
W granicach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego a w szczególności:
- – art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji naruszenie zasady legalizmu przez uznanie za prawidłowy zapisu § 3 ust. 8 zaskarżonej uchwały w sytuacji braku upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rada Miasta N. S.) do uregulowania kwestii zwrotu niewykorzystanej dotacji,
- – art. 90 ust. 4 w związku z art. 90a ustawy o systemie oświaty oraz w związku z art. 2 Konstytucji RP przez błędna wykładnię a w konsekwencji zaakceptowanie błędu legislacyjnego polegającego na tym, że Rada Miasta N. S., pomimo posiadanych w tym względzie kompetencji nie określiła w sposób wyczerpujący zasady rozliczenia dotacji oświatowej w przypadku wydatku bieżącego poniesionego wspólnie na rzecz dwu lub więcej szkół tworzących zespół i obciążenia dotowanego konsekwencjami wynikającymi z braku takiej regulacji,
- – art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię pierwszego ze wskazanych przepisów i niewłaściwe zastosowanie drugiego ze wskazanych przepisów a w konsekwencji uznanie za tożsame pojęcia "wydatków bieżących szkoły" z pojęciem "wydatki budżetowe jednostki samorządu terytorialnego" oraz niesłuszne uznanie za prawidłowe użycie w zaskarżonej uchwale pojęcia wydatków bieżących w rozumieniu art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej jej autor podnosi, że pod adresem uchwały strona skarżąca podniosła zarzut zbyt krótkiego vacatio legis i braku przepisów intertemporalnych co oznacza, że doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad pewności prawa oraz zaufania obywateli do działania organów administracji publicznej w zakresie tworzenia prawa. Sąd I instancji pomimo tych zarzutów nie odniósł się w ogóle do braku przepisów intertemporalnych do czego był zobowiązany. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono, że ustawodawca przyznając w art. 90a ust. 4 ustawy o systemie oświaty organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego delegację dla stanowienia aktów prawa miejscowego zakreślił jednocześnie granice tych kompetencji. Uprawnienie do wydania aktu prawa miejscowego nie obejmuje regulacji sankcji za zwrot niewykorzystanych dotacji lub zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Zasady i przesłanki zwrotu dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały uregulowane w ustawie o finansach publicznych. Dlatego za niezgodne z prawem należy uznać ich regulowanie, modyfikowanie i powielanie w aktach prawa miejscowego. Jako błędne zostało ocenione stanowisko Sądu I instancji, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie nakazuje uregulowania w sposób wyczerpujący regulacji w przedmiocie zasad rozliczania dotacji w akcie prawa miejscowego gdyż przepisem tym jest art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Za nieuzasadnione uznano odwołanie w kwestii definicji "wydatków bieżących szkoły" do art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zawierającej definicję wydatków bieżących jednostki samorządu terytorialnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wprowadzone w art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie granicami skargi kasacyjnej i możliwość wzięcia z urzędu pod rozwagę jedynie nieważności postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 1 pkt 1–6 (która to nieważność w sprawie nie zachodzi), oznacza, że zakres kasacyjnej kontroli ogranicza się do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku odwoławczym.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie, podstawy na których ją oparto, nie są bowiem usprawiedliwione.
Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymienia art. 134 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanej podstawy". Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny I instancji może i powinien, wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia (zarzuty skarżącego w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia), nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania danej sprawy. Inaczej mówiąc, brak związania Sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi (oraz powołaną podstawą prawną), oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednak nie wykazano, że Sąd I instancji powinien rozpoznać skargę wychodząc poza zarzuty i wnioski w niej zawarte.
Dodatkowo należy podkreślić, że zarzut ten jest wadliwie skonstruowany bowiem przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, o którą z nich chodzi.
W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiony został zarzut naruszenia art. 90 ust. 4 o systemie oświaty przez błędną jego wykładnię a w konsekwencji uznanie, że prawidłowy jest zapis § 3 pkt 8 uchwały. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że obowiązek zwrotu dotacji w części niewykorzystanej wynika z ustawy o finansach publicznych, dlatego zamieszczenie tego przepisu w zaskarżonej uchwale jest naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela stanowiska strony skarżącej. Powtórzenie w uchwale zapisu zawartego w ustawie o finansach publicznych ma charakter informacyjny i nie ma podstaw do uznania tego faktu za naruszenie prawa. Informacja tego rodzaju w żadnej mierze nie nakłada bezpodstawnie obowiązków na adresatów tej uchwały a służy jedynie przypomnieniu obowiązku zwrotu niewykorzystanych dotacji.
Kolejny zarzut skargi kasacyjnej został przedstawiony jako zarzut naruszenia art. 90 ust. 4 w związku z art. 90a ustawy o systemie oświaty przez to, że Rada Miasta N. S. pomimo posiadanych kompetencji nie określiła w sposób wyczerpujący zasad rozliczania dotacji na rzecz dwóch lub więcej szkół tworzących zespół. Autor skargi kasacyjnej powołuje w tym zakresie art. 90a ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
Odnosząc się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Przepis art. 90a ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że osoba fizyczna lub osoba prawna nie będąca jednostką samorządu terytorialnego, prowadząca szkoły publiczne, szkoły niepubliczne lub placówki, może dla celów organizacyjnych połączyć je w zespół i określić zasady działania zespołu. Połączenie nie narusza odrębności szkół lub placówek w zakresie określonym w ustawie, w szczególności w zakresie uzyskiwania zezwolenia, cofania zezwolenia, wpisywania do ewidencji i wykreślania z niej, uzyskiwania i utraty uprawnień szkoły publicznej oraz uzyskiwania dotacji. Analiza treści przytoczonego przepisu wyraźnie dowodzi, że nie stanowi on podstawy do określenia przez Radę Miasta N. S. sposobu rozliczania dotacji zespołu szkół. Wynika z tego przepisu, że połączenie szkół nie prowadzi do utraty przez nie odrębności.
Podkreślić też należy, że stosownie do przywołanego w skardze kasacyjnej art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a–3b uwzględniając w szczególności podstawę obliczenia dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku. Z przepisu tego nie wynika aby zespół szkół wymagał szczególnego uregulowania w zakresie udzielania i rozliczania dotacji.
Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych przez błędną wykładnię pierwszego ze wskazanych przepisów i niewłaściwe zastosowanie drugiego ze wskazanych przepisów a w konsekwencji uznanie za tożsame pojęcia "wydatków bieżących szkoły" z pojęciem "wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego" oraz niesłuszne uznanie za prawidłowe użycie w zaskarżonej uchwale pojęcia wydatków bieżących w rozumieniu art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest niezrozumiały, również w kontekście jego uzasadnienia i z tego powodu nie poddaje się kontroli. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w którym przepisie uchwały nakazane zostało rozumienie wydatków szkoły zgodnie z zapisem art. 236 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. przy czym poza przytoczeniem podstaw, koniecznym elementem jest ich uzasadnienie.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.