Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1351/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Z. P. na decyzję Ministra Zdrowia z 27 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2005 i stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu.
Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego:
W dniu 25 lutego 2005 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art., 167 i art.. 181 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wydał decyzję nr [...] nakładającą na Z. J. P., Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ lub Fundusz) karę pieniężną w wysokości 1000 zł, za naruszenie normy wyrażonej w art. 135 ustawy odnośnie do jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że prezentowane na stronach internetowych informacje o umowach zawieranych przez Lubuski Oddział Wojewódzki NFZ nie zawierały ceny świadczeń opieki zdrowotnej, występowały braki dotyczące liczby zakupionych świadczeń zdrowotnych oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawców wynikającej ze wszystkich zawartych umów, co powodowało, ze informacje te nie spełniały wymogów art. 135 ust. 2 ustawy.
Z. J. P. zwrócił się do Ministra Zdrowia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jego sprawy.
W dniu 27 kwietnia 2005 r. Minister Zdrowia wydał na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 181 ust. 2 ustawy decyzję nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z 25 lutego 2005 r.
W uzasadnieniu Minister Zdrowia stwierdził, że informacje o umowach o udzielenie świadczeń zdrowotnych zawarte przed 1 października 2004 r. powinny od 15 października 2004 r. odpowiadać wszelkim wymogom określonym w art. 135 ust. 2 ustawy. Cena świadczeń objętych umowami powinna być wskazana kwotowo, jako iloczyn określonej w katalogu świadczeń liczby jednostek rozliczeniowych dla danego świadczenia i wartości tych jednostek rozliczeniowych. Maksymalna kwota zobowiązań Funduszu względem świadczeniodawcy musi być natomiast prezentowana w taki sposób aby nie wymagała od odbiorcy podejmowania jakichkolwiek działań matematycznych, nawet najprostszych.
W skardze wniesionej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. J. P. wniósł o stwierdzenie jej nieważności lub jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej decyzji Ministra Zdrowia z 25 lutego 2005 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucił:
- - naruszenie art. 135 w zw. z art. 167 i 181 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez przyjęcie jej jako podstawy orzekania kary pieniężnej w odniesieniu do umów i postępowania konkursowego przeprowadzonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy,
- - naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez działanie i orzekanie bez jakichkolwiek podstaw prawnych tj. nakładanie kary pieniężnej za zaniechanie dokonane w okresie gdy ustawa nie przewidywała penalizacji takiego zachowania,
- - błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieokreślenie w toku całego postępowania prowadzonego w I i II instancji, w odniesieniu do jakich umów i z jakimi świadczeniodawcami zawartymi, Dyrektor Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ naruszył zasadę informowania o maksymalnej kwocie zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów, tj. naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie nie wyjaśnienia okoliczności sprawy i zebrania całości materiału dowodowego,
- - naruszenie prawa materialnego poprzez błędne ustalenie ceny świadczeń opieki zdrowotnej.
W uzasadnieniu Z. J. P. podniósł ponadto, że nigdy Minister Zdrowia ani Centrala NFZ nie wydały żadnych interpretacji, nie przedstawiły uwag czy stanowiska odnośnie do zakresu realizacji przepisu art. 73 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391 ze zm.), zwanej dalej ustawą o NFZ, który to przepis jest identyczny w treści z art. 135 ustawy. Nie zostały zgłoszone również żadne zastrzeżenia wobec Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ co do realizacji normy zawartej w powyższym przepisie.
Skarżący podkreślił, że Minister Zdrowia jedynie ogólnikowo stwierdził naruszenie art. 135 § 2 ustawy, nie wskazując konkretnych umów ze świadczeniodawcami, przez co naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Umowy te wskazał organ dopiero wydając drugą decyzję, co zdaniem skarżącego narusza przepisy k.p.a. Skarżący nie zgodził się również z interpretacją pojęcia "ceny świadczenia opieki zdrowotnej" przyjętą przez Ministra Zdrowia. Podniósł, że pojęcie to nie zostało ustawowo zdefiniowane i jego interpretacja przyjęta przez organ jest dowolna. Wskazał, że w myśl art. 136 ustawy o cena świadczenia opieki zdrowotnej jak i liczba świadczeń nie stanowi essentialia negotii umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu art. 135 ustawy określa wyczerpująco wymagane informacje dotyczące świadczeń. W jego ocenie nie ma potrzeby wydawania aktów prawnych mających na celu regulację problemów związanych z materialnoprawnym obowiązkiem zapewnienia dostępu do informacji oraz zasadami i trybem ich udostępniania lub wydawania jakichkolwiek zaleceń ze strony organu nadzoru w przedmiotowej kwestii. Podniósł, że obowiązek zamieszczania informacji o zawartych umowach o udzielenie opieki zdrowotnej określony w art. 135 ustawy jest tożsamy z przepisem art. 73 ustawy o NFZ. Poprzednio brak było tylko określenia terminu publikowania informacji o zawartych umowach o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Art. 135 ust. 3 ustawy stanowi obecnie, że informację o każdej zawartej umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w zaskarżonym wyroku, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ administracji granic uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 ustawy.
Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na wątpliwości interpretacyjne odnośnie tego, w jaki sposób powinny być publikowane informacje o każdej zawartej umowie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, tak aby była zapewniona realizacja zasady jawności umów, skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia. Art. 135 ust. 2 powołanej ustawy nie określa bowiem w sposób szczegółowy w jakiej formie mają być publikowane informacje odnośnie rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń oraz maksymalnej kwoty zobowiązań Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.
Sąd podkreślił, że skarżący umieszczał na internetowej stronie Funduszu informacje dotyczące zawieranych umów o świadczenia opieki zdrowotnej, realizując obowiązek określony w art. 73 ustawy o NFZ i nie były zgłaszane żadne zastrzeżenia, zarówno do treści, jak i do zawartości tych informacji.
Sąd uznał, że wejście w życie z dniem 1 października 2004 r. nowych przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wymagało udzielenia Prezesowi NFZ oraz dyrektorom oddziałów czasu na dostosowanie działalności do nowych przepisów prawa. Sąd wskazał również, że po dniu wejścia w życie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w Lubuskim Oddziale Wojewódzkim NFZ nie były zawierane nowe umowy o świadczenia opieki zdrowotnej. Informacje znajdujące się na stronach internetowych dotyczyły więc umów zawartych pod rządami poprzedniej ustawy i mimo takich samych wymogów, co do zawartości ujawnionych informacji, nie były one kwestionowane przez Ministra Zdrowia. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, Minister Zdrowia nakładając na skarżącego karę pieniężną za naruszenie art. 135 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekroczył granice uznania administracyjnego przyznanego mu przez art. 167 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podał w uzasadnieniu, że wziął pod uwagę z urzędu okoliczność, że równolegle do postępowania w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, w wyniku którego Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 165 w związku z art. 181 ust. 2 ustawy, wydał 25 listopada 2004 r. decyzję, zmienioną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z 27 kwietnia 2005 r. W tej ostatniej decyzji Minister Zdrowia, zalecił Prezesowi NFZ dostosowanie działalności Funduszu do wymogów prawa określonych w art. 135 ustawy w terminie 30 dni oraz opracowanie i wdrożenie jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w powołanym przepisie ustawy w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia decyzji.
W skardze kasacyjnej Minister Zdrowia wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi Z. J. P. oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- - błędną wykładnię art. 135 ustawy poprzez przyjęcie, że Dyrektor Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego przez siebie oddziału do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia;
- - niewłaściwe zastosowanie art. 167 ustawy poprzez przyjęcie, że stosując określony w tym przepisie środek nadzoru, Minister Zdrowia przekroczył granice swobody uznania administracyjnego przyznanego mu przez ten przepis,
- - niewłaściwe zastosowanie art. 165 ust. 3 i art. 167 ustawy w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd nieuprawnionej oceny działania Ministra Zdrowia według kryteriów słusznościowych i celowościowych, podczas gdy ocena ta dotyczyć może jedynie zgodności decyzji z prawem materialnym i przepisami postępowania.
W ocenie Ministra Zdrowia przepis art. 135 ust. 2 ustawy jest jasny i nie ma potrzeby dokonywania jakiejkolwiek innej wykładni tego przepisu poza wykładnią językową.
Zdaniem organu, nieuzasadniony jest również pogląd Sądu, któremu dał wyraz w treści uzasadnienia do wyroku, że,,skarżący powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia". Pogląd ten sugeruje bowiem, że wymagania w zakresie informacji o zawartych umowach określa Minister Zdrowia, podczas gdy obowiązek ten wynika bezpośrednio z ustawy o świadczeniach, natomiast Minister Zdrowia, będący organem nadzoru, kierującym się m. in. kryterium legalności, stwierdza naruszenie prawa poprzez niedopełnienie obowiązków ustawowych przez Fundusz i wobec takiego naruszenia nakłada karę pieniężną na osobę odpowiedzialną za to naruszenie. Minister Zdrowia nie określa żadnych wymagań co do obowiązku stosowania przez Fundusz art. 135 ustawy, bo to oznaczałoby nieuprawnione wkroczenie w regulację ustawową.
Wobec treści art. 167 ustawy, nieuzasadnione jest w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną twierdzenie Sądu o przekroczeniu granic uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie wykazał na czym owo przekroczenie granic polegało i w jaki sposób Sąd owe granice określił. Z wywodu zawartego w uzasadnieniu można się jedynie domyślać, że - w ocenie Sądu - środek nadzoru zastosowany na mocy art. 167 ustawy o świadczeniach był przedwczesny. Wskazuje na to zawarte w treści uzasadnienia sformułowanie mówiące o "stworzeniu możliwości dostosowania działalności Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia", a także odniesienie się do równolegle toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie realizacji przepisów art. 135 ustawy i wydanych zaleceń (art. 165 ust. 3 ustawy).
Skarżący dodał, że przywołane przez Sąd w treści uzasadnienia postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Funduszu na decyzję Ministra Zdrowia znak: [...] z dnia 27 kwietnia 2005 r. w przedmiocie dostosowania działalności NFZ do wymogów prawa w zakresie realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostało zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1369/05), oddalającym skargę, co tym bardziej uzasadnia rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowej sprawy zgodnie z wnioskami Ministra Zdrowia zawartymi w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 p.u.s.a., kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2005 r., sygn. VI SA/Wa 1369/05, w sprawie ze skargi Prezesa NFZ na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 27 kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie dostosowania działalności NFZ do wymogów prawa w zakresie realizacji zasady jawności umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Pierwszy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135,z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że dyrektor Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ powinien mieć stworzoną możliwość dostosowania działalności kierowanego przez siebie oddziału do wymagań określonych przez Ministra Zdrowia.
Zarzut ten jest trafny, ponieważ minister właściwy do spraw zdrowia rzeczywiście nie ma ustawowych kompetencji do ustalania ogólnych wymagań, jakie powinny zostać spełnione dla wykonania przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ obowiązków, o których mowa w art. 135 ustawy. Należy jednak stwierdzić, że dokonana przez sąd I instancji wykładnia omawianego przepisu nie miała wpływu na wynik sprawy. Kompetencję do określania zasad wykonywania przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich wspomnianych obowiązków ujawniania informacji o zawartych umowach ma bowiem Prezes NFZ. Podstawę prawną takich kompetencji stanowi art. 102 ust. 5 ustawy, stosownie do którego do zakresu działania Prezesa Funduszu należy m.in. nadzór nad realizacją zadań oddziałów wojewódzkich Funduszu (pkt 21) oraz ustalanie jednolitych sposobów realizacji ustawowych zadań realizowanych przez oddziały wojewódzkie Funduszu (pkt 25).
Niewątpliwie, właśnie biorąc pod uwagę takie kompetencje Prezesa NFZ, Minister Zdrowia zalecił mu decyzją z dnia 25 listopada 2005 r., dostosowanie działalności NFZ do wymogów prawa określonych w art. 135 w zakresie realizacji zasady jawności danych o umowach o udzielanie świadczeń zdrowotnych, jak również opracowanie i wdrożenia jednolitego formatu prezentowania informacji określonych w art. 135 ustawy. Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosku Prezesa NFZ o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 27 kwietnia 2005 r. Minister przedłużył terminy wykonania powyższych obowiązków. Istotne jest zatem to, że Minister Zdrowia dostrzegał potrzebę ujednolicenia wykładni art. 135 ustawy i stosowania normy zawartej w tym przepisie w poszczególnych oddziałach wojewódzkich NFZ, czego wyrazem było wydanie wymienionych wyżej decyzji. "Zalecenia" skierowane do Prezesa NFZ na podstawie art. 165 ust. 3 ustawy miały przy tym charakter prawnie wiążący.
Kolejne dwa zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczyły niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 167 ustawy poprzez przyjęcie, że stosując określony w tym przepisie środek nadzoru Minister Zdrowia przekroczył granice uznania administracyjnego przyznanego mu przez ten przepis, jak również niewłaściwe zastosowanie art. 165 ust. 3 i art. 167 ustawy w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, poprzez dokonanie przez Sąd nieuprawnionej oceny działania Ministra Zdrowia według kryteriów słusznościowych i celowościowych, podczas gdy ocena ta dotyczyć może jedynie zgodności decyzji z prawem materialnym i przepisami postępowania.
Zarzuty te można rozpoznać łącznie, ponieważ są ze sobą powiązane.
Należy zwrócić uwagę na to, że ostateczna decyzja Ministra Zdrowia zawierająca zalecenia dla Prezesa NFZ i ustalająca terminy dla ich wdrożenia została wydana w tym samym dniu co ostateczna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie stwierdził zatem nadużycie przysługującego ministrowi uznania przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 167 ustawy. Przesłanką nałożenia kary powinno być stwierdzenie naruszenia prawa przez dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, a ściślej normy zawartej w art. 135 ustawy. Skierowanie zaleceń przez Ministra do Prezesa NFZ dotyczących ujednolicenia interpretacji i stosowania art. 135 w całym kraju i we wszystkich oddziałach, świadczy o tym, że norma zawarta w tym przepisie nie była jasna i jednolicie rozumiana.
Wobec tego nie było uzasadnione równoczesne orzekanie o naruszeniu tej normy przez dyrektora jednego z oddziałów NFZ. W tym sensie Sąd I instancji prawidłowo określił decyzję Ministra o nałożeniu kary na Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ jako przedwczesną. Z tego też względu można przyjąć, że decyzja ta została wydana z przekroczeniem zakresu uznania przysługującego organowi. Ocena taka znajduje uzasadnienie w okolicznościach omawianej sprawy, mimo że stosownie do art. 167 ustawy kompetencja do nakładania kary przysługuje ministrowi właściwemu do spraw zdrowia niezależnie od innych środków nadzoru.
Nietrafny jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniał działania Ministra Zdrowia podejmowane na podstawie art. 165 ust. 3 i art. 167 ustawy według kryteriów słusznościowych i celowościowych, podczas gdy ocena ta dotyczyć może jedynie zgodności decyzji z prawem materialnym i przepisami postępowania.
Sąd I instancji dokonał w istocie oceny relacji, jaka występuje między kompetencją Ministra Zdrowia do wydawania Prezesowi NFZ zaleceń dokonania ujednolicenia informacji o zawartych umowach (art. 165 ust. 3 w związku z art. 135 ustawy), a kompetencją ministra do wymierzenia kary dyrektorowi oddziału wojewódzkiego na podstawie art. 167 ustawy. Była to ocena dokonana z prawnego punktu widzenia, odnosząca się do niezbędnych przesłanek zastosowania środków przewidzianych w przytoczonych przepisach ustawowych oraz wymaganej sekwencji decyzji administracyjnych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.