Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 października 2012 r., sygn. akt III SA/Po 711/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] grudnia 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na T.– R. G. karę pieniężną w wysokości 5.760,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy W. w P., poprzez umieszczenie reklamy (o pow. 36,00 m2) bez zezwolenia zarządcy drogi – przez okres 16 dni.
Organ podał, że [...] lipca 2011 r. przeprowadzona została kontrola, w trakcie której stwierdzono zajęcie przez firmę T. pasa drogowego ul. W. w P. pod reklamę o powierzchni 36,00 m² bez wymaganego zezwolenia. Tego samego dnia zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Podczas oględzin miejsca ustawienia reklamy [...] sierpnia 2011 r. stwierdzono, że została ona usunięta z pasa drogowego.
Decyzją z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wyjaśniono, że pomiaru powierzchni reklamy dokonano za pomocą specjalistycznego sprzętu [...] lipca 2011 r., a dokumenty dotyczące certyfikatów tego sprzętu znajdują się w aktach sprawy. Powierzchnia reklamy (36 m2) nie była kwestionowana przez stronę. Pomiarów dokonał uprawniony pracownik organu za pomocą specjalistycznego sprzętu.
Ponadto SKO podkreśliło, iż organ I instancji wyznaczył granicę pasa drogowego i granicę działki w sposób jednoznaczny i czytelny urządzeniem posiadającym stosowne certyfikaty. Natomiast zdjęcia załączone do akt sprawy obrazują sposób ekspozycji przedmiotowej reklamy i wskazują, że zajmowała tzw. "słup powietrza" nad pasem drogowym. Organ pouczył prawidłowo stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 270 ze zm.; dalej k.p.a.), wobec czego zarzuty pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu były bezzasadne. Karę wymierzono za okres od [...] lipca 2011 r. do [...] sierpnia 2011 r., tj. do dnia usunięcia reklamy. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo dokonał wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd uznał, że z twierdzeń skarżącego nie wynika, jaki skutek dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby zasadność zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zgromadzenie niewystarczającego materiału dowodowego z uwagi na jego treść i sposób zgromadzenia. WSA stwierdził, że skarżący nie kwestionuje powierzchni reklamy ustalonej w toku kontroli i przyjętej jako podstawa naliczeń kary. W aktach sprawy znajduje się świadectwo instrumentu - odbiornika GPS marki T. i certyfikat kalibracji dalmierza laserowego H. [...]. Nie ma również podstaw do kwestionowania uprawnień i kompetencji pracowników organu dokonujących pomiarów w ramach swoich normalnych podstawowych obowiązków zawodowych.
WSA wskazał, że skarżący, podnosząc zarzut niedokładnego ustalenia granicy pasa drogowego, sam nie określił właściwego przebiegu tej granicy, więc zarzuty nie podważają trafności ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut wadliwego ustalenia przebiegu granicy drogi, w sytuacji gdy zgłaszający powyższy zarzut nie zna usytuowania tej granicy i nie potrafi wskazać właściwego jej przebiegu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w aktach sprawy znajduje się nie tylko wydruk z systemu i., ale również wydruk mapy geodezyjnej z Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." określający linie graniczne pasa drogowego, nr geodezyjne działek i wrysowany obiekt reklamowy. Załączone do akt administracyjnych dokumenty obrazują w sposób wystarczający miejsce usytuowania (w stosunku do granicy drogi) reklamy objętej zaskarżoną decyzją. Powyższe mapy w powiązaniu z dokumentacją zdjęciową, załączoną do akt jednoznacznie tę kwestię wyjaśniają i obrazują.
Na tej podstawie nie budzi wątpliwości trafność ustalenia, zawartego w zaskarżonej decyzji, że reklama umieszczona była nad chodnikiem (pasem drogowym) ulicy W., w tzw. "słupie powietrza". Dodatkowo protokół oględzin z [...] sierpnia 2011 r. potwierdza fakt jej umiejscowienia w poprzednim miejscu poprzez widoczny na zdjęciu ślad po nośniku reklamy.
WSA przypomniał definicję pasa drogowego wynikającą z art. 4 pkt 1 u.d.p. i uznał, że nie budzi wątpliwości trafność ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i zasadność wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenia co do miejsca usytuowania reklamy i obrazujący to usytuowanie materiał zdjęciowy zwalniały organy, w ocenie WSA, z obowiązku wskazywania przebiegu granicy pasa drogi za pośrednictwem geodety.
Zdaniem Sądu I instancji, nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi również zarzuty dotyczące przeprowadzenia czynności kontrolnych bez udziału strony – po wszczęciu postępowania, na skutek pierwszej kontroli – strona była informowana o terminie oględzin reklamy [...] sierpnia 2011 r., wzięła udział w oględzinach, była też informowana o prawie do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego w trybie art. 10 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej jej decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P., pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego - nie ustalono przebiegu pasa drogowego (brak aktualnej mapy zasadniczej, na której naniesiony zostałby nośnik reklamowy wraz z pasem drogowym) oraz nie ustalono czy cała nieruchomość stanowi pas drogowy, a uchybienia te są tak rażące i oczywiste, iż winny być zauważone nawet bez sformułowania przez skarżącego odpowiednich zarzutów,
- 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej jej decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P., pomimo iż obie decyzje zostały oparte na materiale dowodowym zebranym przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz przed zawiadomieniem o jego wszczęciu strony postępowania.
W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga ta została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej określonych w pkt 2, stwierdzić należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, iż skarżący w postępowaniu administracyjnym został pozbawiony czynnego udziału (art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż decyzje administracyjne nie zostały oparte na materiale dowodowym zebranym przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Wprawdzie pierwsza kontrola dotycząca zajęcia spornego pasa drogowego została przeprowadzona w dniu [...] lipca 2011 r. i dopiero po tej kontroli zostało wszczęte postępowanie administracyjne, lecz nie można pomijać, iż organ przeprowadził drugą kontrolę w dniu [...] sierpnia 2011 r., w wyniku której stwierdzono, że reklama została usunięta. W czasie zaś drugiej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz miał możliwość zgłaszania stosownych żądań.
Skarżący nie twierdził przy tym, aby powierzchnia reklamy uległa zmianie w porównaniu do stanu faktycznego istniejącego w czasie pierwszej kontroli w dniu [...] lipca 2011 r., przy czym za umiejscowieniem reklamy w poprzednim miejscu świadczył widoczny na zdjęciu ślad po nośniku reklamy.
Nie można też pomijać, iż z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy wszczęcie postępowania administracyjnego było możliwe dopiero po wstępnym sprawdzeniu, czy i kto zajmuje pas drogowy pod reklamę określonej wielkości. Nie oznacza to jednak, iż ta pierwsza kontrola przeprowadzona [...] lipca 2011 r. bez udziału skarżącego miała decydujące znaczenie w sprawie, skoro organ administracji przeprowadził także drugą kontrolę, już z udziałem skarżącego.
Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w pkt 2 tej skargi, a sprowadzające się do twierdzeń, iż Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo iż zaskarżona decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego.
Podkreślony w orzecznictwie wymóg wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy związany jest z obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), będącej jedną z naczelnych zasad postępowania i rozumianej jako obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.
Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, okoliczność, iż organ nie przedstawił dokumentu geodezyjnego, na który naniesione byłyby granice pasa drogowego oraz położenie nośnika reklamowego, nie oznacza, iż załączona mapa w powiązaniu z dokumentacją zdjęciową nie pozwalała na ustalenie, iż sporna reklama umieszczona została nad pasem drogowym ulicy W., w tzw. słupie powietrza. Stąd też Sąd I instancji mógł uznać, iż mimo powyższych uchybień, to pozostały materiał dowodowy, w tym zdjęcia oraz wyciąg z Systemu Informacji Przestrzennej, pozwalał na ocenę, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym.
Należy przy tym zauważyć, iż w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, a to oznacza, iż za dowód na zajęcie pasa drogowego nie może być uznany wyłącznie urzędowy dokument geodezyjny określający granice pasa drogowego.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.