Uzasadnienie
I
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. G. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., po wznowieniu postępowania i po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. G. o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 10, 107 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071, z późn. zm.), art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. nr 1 poz. 2, z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 657 ze zm.) uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] grudnia 2004 r., oraz odmówił przyznania A. G. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż A. G. składając w czerwcu 2004 r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do gruntów rolnych na 2004 rok, zgłosiła do płatności działki rolne A, B o łącznej powierzchni [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznał wnioskującej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do gruntów rolnych na 2004 r. w łącznej wysokości [...] zł do całości zadeklarowanego obszaru. Decyzja ta stała się ostateczna.
Następnie organ otrzymał postanowienie Prokuratury Okręgowej w G. W. z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa. Z ustaleń śledztwa wynikało, że dzierżawiący grunty od R. S. P. "N. W." w G. jej członkowie (w tym A. G.) nie prowadzili na dzierżawionych gruntach indywidualnej działalności rolniczej, a byli jedynie ich formalnymi użytkownikami. Działalność rolniczą w dalszym ciągu, na zasadach obowiązujących przed sporządzeniem umów dzierżawy, prowadziła Spółdzielnia. Powyższe ustalenia potwierdziło także załączone do postanowienia stanowisko Prokuratora Okręgowego w G. W. Po wznowieniu postępowania administracyjnego organ uznał, że z dowodów przeprowadzonych w tym postępowaniu tj. zarówno treści umów jak i zeznań wynikało bezspornie, że dzierżawione od Spółdzielni grunty uprawiane były nadal w całości przez RSP "N. W.", która była także właściwym i rzeczywistym dysponentem zbiorów.
Organ wskazał na zeznania A. G. złożone w Komendzie Wojewódzkiej Policji w G. W., w których stwierdziła, że dzierżawi grunty rolne od Spółdzielni, ale "na umowie", że nie uprawia dzierżawionego pola i że uprawia je Spółdzielnia. Organ uznał także, że oświadczenie dostarczone przez A. G. w odpowiedzi na wezwanie nr [...], nie potwierdziło posiadania dzierżawionych gruntów. Stwierdzono bowiem, że na gruntach tych zostały wykonane zasiewy kukurydzy i rzepaku, że materiał siewny został użyczony przez Spółdzielnię, która wykonała również prace polowe, zaś plony zebrane z dzierżawionych gruntów zostały zdeponowane w magazynach Spółdzielni.
W świetle zgromadzonych dowodów rola A. G. w prowadzeniu produkcji rolnej na dzierżawionych gruntach, została przez organ uznana za marginalną lub wręcz fikcyjną. Mając na uwadze całokształt okoliczności organ stwierdził, że A. G. nie spełniła warunków umożliwiających przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, albowiem nie prowadziła działalności rolniczej na zgłoszonych przez siebie gruntach, nie była ich posiadaczem. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. G. z dnia [...] kwietnia 2008 r.
Uzasadniając oddalenie skargi A. G. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził wpierw, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała ustawowa podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podstawą tą było ujawnienie nowych okoliczności, nieznanych organowi w chwili wydawania tej decyzji tj. okoliczności, iż skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na gruntach zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Źródłem informacji o tej okoliczności były ustalenia zawarte w postanowieniu o umorzeniu śledztwa i stanowisko Prokuratora Okręgowego oraz dokument umowy dzierżawy i zeznania skarżącej oraz świadków złożone w postępowaniu karnym i administracyjnym.
Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 75 k.p.a., materiały zgromadzone we właściwej formie przez uprawniony organ w toku postępowania karnego mogły być częścią materiału dowodowego. W szczególności mogły nią być zeznania złożone przez skarżącego w charakterze świadka w postępowaniu karnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał także, że o ile podstawą wznowienia postępowania było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, to postanowienie prokuratury o umorzeniu postępowania, jak i pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia [...] czerwca 2006 r. stanowiły źródło informacji o istnieniu nowych okoliczności faktycznych oraz posłużyły w toku postępowania wznowieniowego do udowodnienia nowości stanu faktycznego sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że podstawowym zagadnieniem przy ponownym rozpoznawaniu wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2004 rok było ustalenie, czy skarżąca była posiadaczem zadeklarowanych gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Sąd zgodził się z oceną organów orzekających, że mimo zawarcia umowy dzierżawy z dnia [...] lipca 2003 r. nie zaistniał stan, dający podstawę do traktowania skarżącej jako posiadacza indywidualnie prowadzącego działalność rolniczą na zgłoszonych działkach gruntu.
W ocenie Sądu uprawniona stała się ocena organów co do pozorności omawianej umowy, w rozumieniu art. 83 Kodeksu cywilnego, ponieważ ujawniona przez strony wola w zawartej umowie dzierżawy nie odpowiadała ich faktycznej woli. W rzeczywistości bowiem umowa dzierżawy miała stanowić formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie na wydzierżawiane grunty dopłat ONW przez skarżącego, których RSP w G. nie uzyskałaby, gdyby występowała o nie we własnym imieniu. Tej oceny nie podważyły dokumenty złożone przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym. Sąd zaznaczył, że organy ustalając stan faktyczny sprawy uprawnione były do badania pozorności tej umowy, jako okoliczności istotnej dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając za właściwe stanowisko organów, że skarżąca nie będąc posiadaczem zgłoszonych przez siebie działek rolnych indywidualnie prowadzącym na nich działalność rolniczą, nie spełniła warunków umożliwiających przyznanie wnioskowanych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, podał, iż przesłanka kwalifikująca do uzyskania płatności obszarowych, odnoszona do "faktycznego posiadania" gruntu rolnego, nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg nie został w przepisach prawa wspólnotowego zapisany.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana przez nią w mocy wydane zostały w oparciu o wszechstronną i rzetelną ocenę całokształtu zgromadzonego prawidłowo materiału dowodowego i ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego sprawy.
II
W skardze kasacyjnej A. G. zaskarżyła orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.
Wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez:
- - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,
- - odmówienie wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącego w postaci umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych kwitów pobrania materiału siewnego z magazynu RSP "N. W." w G.,
- - przyjęcie, że zawarta z RSP "N. W." w G. umowa dzierżawy była umową pozorną,
- - przyjęcie, że w sprawie zaszły nowe okoliczności uprawniające organ administracji do wznowienia postępowania,
- - przyjęcie, iż skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych wskazanych we wniosku o dopłaty,
- - przyjęcie, iż skarżący nie prowadził działalności rolniczej na zadeklarowanych do dopłat gruntach rolnych,
- - nierozważenie instytucji udziałów nadobowiązkowych, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód zeznań złożonych przez podejrzanych w postępowaniu karnym prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w G. W. w sprawie [...] – w charakterze świadków, w sytuacji, gdy zeznania te procesowo nie istnieją, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 4. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania,
- 5. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10. poz. 76), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżący nie jest producentem rolnym, który to fakt może być zakwestionowany jedynie w drodze decyzji administracyjnej, odmawiającej wpisu do ewidencji producentów,
- 6. naruszenie § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania płatności ONW za 2004 r. w sytuacji gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący powinien otrzymać powyższe płatności,
- 7. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącego z RSP "N. W." w G. podczas gdy, w postępowaniu sądowo-administracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego.
- 8. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu Prokuratora o umorzeniu śledztwa korzystają ze szczególnej mocy dowodowej uniemożliwiającej skuteczny kontrdowód w postaci przesłuchania strony i dokumentów prywatnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor L. Oddziału ARMiR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Jak wynika z powyższych uregulowań postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jego zakres wytyczają zarzuty składające się na podstawy kasacyjne. Istotne znaczenie ma zatem należyte sformułowanie podstaw i zarzutów kasacyjnych. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz, w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie, o której mowa w art.174 pkt 2 p.p.s.a., wykazanie związku pomiędzy naruszeniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, działając, jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez, co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).
Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie konieczne, bowiem podstawy kasacyjne nie zostały określone zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., a niektóre zarzuty nie są należycie sformułowane, co wyklucza merytoryczne odniesienie się do nich. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej formułując poszczególne zarzuty nie sprecyzował, które z nich składają się na poszczególne podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., a niedostatki te utrudniają ocenę zasadności poszczególnych zarzutów. Nie jest jasne, kiedy kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego, a kiedy wskazuje, jako naruszone, przepisy postępowania. Uchybienie to stanowi wadę skargi kasacyjnej, chociaż nie prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji zarzutów.
Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w kolejności przyjętej w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że zarzut oznaczony nr 1, który dotyczy wydania orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, jest wadliwie skonstruowany. Poza wyjątkiem określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne w ogóle nie prowadzą oceny dowodów i nie dokonują ustaleń. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rozpoznając skargi na akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Taki model funkcjonowania sądownictwa administracyjnego wyłącza rozpoznawanie przez sądy spraw administracyjnych, w szczególności gromadzenie i ocenę dowodów. W ramach omawianego zarzutu kasator wymienia, jako naruszone art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów reguluje uprawnienie przewodniczącego uznającego sprawę za wyjaśnioną do zamknięcia rozprawy, drugi stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
Żaden z tych przepisów nie odnosi się do wskazywanych w zarzucie obowiązków sądu w zakresie "rozważania wszystkich dowodów", a kasator nie wskazał, w jaki sposób Sąd naruszył powołane w zarzucie przepisy p.p.s.a., tzn. nie wyjaśnił, w jaki sposób Sąd uchybił przepisom prawa zamykając rozprawę po uznaniu sprawy za wyjaśnioną oraz w jaki sposób uchybił obowiązkowi wydania wyroku na podstawie akt sprawy po zamknięciu rozprawy. Wobec takich niejasności zarzutu, przy jednoczesnym związaniu NSA granicami zarzutów kasacyjnych, omawiany zarzut kasacji należy uznać za nieuzasadniony.
W ramach zarzutu nr 2, jako naruszone przez Sąd przepisy skarżąca wskazuje art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Podnosi, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonały wadliwych, wymienionych w ramach zarzutu, ustaleń, a Sąd I instancji, mimo wskazywanych w skardze kasacyjnej uchybień zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określa niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 349 – 351).
Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć oceny sądu w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko sądu w zakresie aprobaty dokonanych przez organ ustaleń nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.
Jako kolejne naruszone przepisy w ramach zarzutu nr 2 kasator wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo uchybienia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wymogom określonym w wymienionym przepisie k.p.a.
Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis w ogóle nie został przywołany przez kasatora. Wobec tego, mimo że w ramach zarzutu skarżąca wymienia przypadki błędnej, jej zdaniem, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brakuje powołania w zarzucie przepisu regulującego materię oceny dowodów, tj. art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej, co prawda ogólnikowo zarzuca się, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jednak ani w ramach zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje się, jakie konkretnie dowody zgromadzone w toku postępowania zostały pominięte.
Przeciwnie, poszczególne dalsze elementy zarzutu i ich uzasadnienie wskazują, że intencją strony wnoszącej skargę kasacyjną było jedynie podważenie akceptacji przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności poprzez odmowę przyznania wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę. Zarzut akceptacji przez Sąd nierozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego nie został więc przez skarżącego uzasadniony i nie może być uwzględniony.
Kwestie dotyczące podstaw wznowienia postępowania, podważania możności uznania umowy za pozorną w postępowaniu administracyjnym i ustaleń z tym związanych zostaną omówione dalej w ramach rozpatrywania zarzutu nr 4 i nr 7.
Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne jest stanowisko kasatora dotyczące wadliwej akceptacji błędnych, jego zdaniem, ustaleń organu. Organ prawidłowo ustalił i Sąd trafnie to zaakceptował, że po stronie skarżącej brak było zasadniczych elementów posiadania w postaci fizycznego władztwa nad rzeczą i czynnika woli. Konstatacja ta znajduje oparcie w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w ustaleniach wynikających z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Okręgowej w G. W., które to ustalenia w rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie podważone innymi dowodami. Wyłączenie możności uznania skarżącej za posiadacza wykonującego fizyczne władztwo nad gruntami rolnymi z zamiarem wykonywania go dla siebie sprawiało, że nie mogła ona być uznana za producenta rolnego, któremu przysługuje prawo do dopłat. Brak jest podstaw do podważenia prawidłowości oceny dowodów takich jak kwity pobrania materiału siewnego z magazynu RSP, umowy przechowania w formie depozytu, czy protokółów przejęcia plonów. Zauważyć ponadto należy, że wykonanie niektórych czynności, mogących być przejawem pewnego władztwa nad rzeczą, nie przesądza o uznaniu władztwa za trwałe.
Odnosząc się do zarzutu nr 3 Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżąca w śledztwie prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w G. W. przesłuchana była tylko w charakterze świadka. W postępowaniu prokuratorskim nie zostało wydane postanowienie o przedstawieniu jej zarzutów. W tej sprawie nie zaistniała sytuacja opisana w uzasadnieniu omawianego zarzutu, a mianowicie to, że w postępowaniu administracyjnym wykorzystano "zeznania złożone w postępowaniu karnym w charakterze świadka przez osobę, której następnie postawiono zarzuty". Ta istotna okoliczność uszła uwadze autora skargi kasacyjnej, a oderwany od realiów rozpoznawanej sprawy zarzut czyni bezzasadnym.
W zarzucie nr 4 skarżąca podnosi naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania.
Nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dla podważenia oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ została wyjaśniona wyżej.
Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W powiązaniu z przepisami ustawy procesowej. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). W sprawie niniejszej kasator, choć zarzuca błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie twierdzi, by Sąd I instancji źle rozumiał ten przepis.
Skarżący zarzuca więc w istocie błąd w stosowaniu przepisu przez organ administracji publicznej, zaakceptowany przez Sąd, przy czym równocześnie podważa przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, twierdząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że okoliczności faktyczne i dowody istniejące w chwili wydawania decyzji w przedmiocie przyznania płatności były już znane organowi, który wydał decyzję, a te same okoliczności i dowody wskazywane są jako przyczyna wznowienia. Stanowisko kasatora nie jest trafne. Jak to już wskazano wyżej, przedmiotem szczegółowych badań organu w sprawie niniejszej było posiadanie gospodarstwa rolnego przez A. G. Jednym z elementów posiadania jest czynnik woli. Czynnik ten nie był badany przez organ przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dopłat, bowiem w tamtym czasie organ opierał się na wniosku o dopłaty i zawartych w nim oświadczeniach. Dopiero ustalenia poczynione przez prokuraturę ujawniły nowe okoliczności, nieznane organowi w chwili wydawania pierwszej decyzji.
Taką okolicznością było odtworzenie czynnika woli skarżącej, co do posiadania gruntów dla siebie. Okoliczności tych nie można było ustalić na podstawie łączącej strony umowy dzierżawy, bowiem dopiero z wyjaśnień skarżącej w charakterze świadka i innych dowodów (a w szczególności postanowienia prokuratury odtwarzającego mechanizm działania spółdzielni i jej członków) wynika, że wola skarżącej i faktyczne władanie gruntem były inne, niż to wynikało z nazwy, zapisów i cywilnoprawnej definicji umowy dzierżawy. Ustalenia organu w tej kwestii zostały więc trafnie zaakceptowane przez Sąd.
W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest zarzut braku podstaw do wznowienia postępowania i zarzut wadliwego zaakceptowania przez Sąd wznowienia postępowania, bowiem ujawniona została nowa okoliczność, nieznana wcześniej organowi, która była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy dopłat.
Rozpatrując zarzut nr 5 wskazać należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności – wpis do rejestru nie ma znaczenia konstytutywnego. Nie dlatego rolnik jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego. Dokonanie wpisu do opisanego w ustawie rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, ma charakter czynności materialno–technicznej i nie wywołuje skutków takich jak decyzje administracyjne. Istnienie wpisu uznać można, co najwyżej, jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych.
W tym stanie rzeczy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie narusza prawa materialnego uznanie, że mimo wpisu do rejestru producentów rolnych, skarżąca nie była producentem rolnym, gdyż nie była posiadaczem gruntów rolnych, a nie była posiadaczem, ponieważ nimi nie władała i nie miała woli władania dla siebie
W zarzucie nr 6, dotyczącym naruszenia § 2 ust.1 pkt 1 i § 2 ust.1pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętych planem rozwoju obszarów wiejskich, kasator wydaje się mylić wykładnię prawa materialnego z jego stosowaniem. Ponadto treść zarzutu wskazuje, że przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego kasator w istocie zmierza do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych twierdząc, że "błędna wykładnia" polega na błędnym w ocenie kasatora uznaniu, że skarżąca nie spełnia warunków do otrzymania płatności ONW za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżąca powinna otrzymać powyższe płatności. Wyżej wykazano, że ustalenia organu w istotnej prawnie kwestii posiadania były dokonane prawidłowo i zasadnie w świetle tych ustaleń organ uznał, że skarżąca, która nie posiadała gruntów rolnych, nie spełnia wymogów do przyznania płatności. Sąd nie naruszył zatem prawa materialnego akceptując pogląd, że skoro skarżąca nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do dopłat, to nie służyło jej prawo do dopłat.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącą z RSP "Nowa Wieś" podczas, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie badał ważności umowy dzierżawy w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, lecz oceniał, czy organy orzekające w sprawie, dokonując niezbędnych ustaleń faktycznych, istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo uznały, że postanowienia umowy nie odpowiadały rzeczywistej woli stron.
Należy zgodzić się z WSA, że dokonanie przez organy wspomnianych ustaleń mieściło się w ramach ustalania stanu faktycznego sprawy, a okoliczność skuteczności umowy z punktu widzenia nabycia przez skarżącą uprawnień o charakterze publicznoprawnym była istotnym elementem tego stanu faktycznego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wyciągać zbyt daleko idących wniosków z posługiwania się przez organ administracji publicznej i WSA określaniem umowy dzierżawy jako "pozornej" czy też "fikcyjnej". W szczególności nie sposób przyjąć, że Sąd uznał, iż zachodziły okoliczności wymienione w art. 83 § 1 k.c. a tym bardziej, by okoliczności te wywoływały skutek nieważności przewidziany w powołanym przepisie.
Zauważyć przy tym należy, że cywilnoprawne zagadnienie ważności umowy pozostaje bez istotnego związku z oceną, czy strona umowy dzierżawy stała się posiadaczem rzeczy. W rozpoznawanej sprawie okolicznością prawnie istotną był natomiast stan posiadania gospodarstwa rolnego przez A. G. Znaczenie dla uzyskania uprawnienia do dopłat miało posiadanie gruntu rolnego i uzyskanie statusu producenta rolnego, zaś tytuł prawny, który stanowiłby podstawę tego posiadania w istocie nie miał znaczenia. Zauważyć bowiem należy, że posiadanie nie musi opierać się na żadnym tytule prawnym, a prawo do dopłat nie ma związku z tytułem prawnym do gruntu.
Nie można się też zgodzić z zarzutem nr 8, że uchybiając art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., WSA wadliwie ocenił zastosowanie przez organy obu instancji art. 76 § 1 k.p.a. Skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że z dokumentem urzędowym, a takim bezsprzecznie jest postanowienie prokuratury, związane jest domniemanie prawdziwości, zgodnie, z którym przyjmuje się zgodność z prawdą tego, co zostało w tym dokumencie stwierdzone. Jednakże, jak już wyżej wskazywano, ustalenia stanu faktycznego sprawy poczyniono w oparciu o całokształt materiałów zgromadzonych w sprawie. Ocena tak zebranych dowodów wskazuje, że prawidłowość ustaleń poczynionych przez prokuraturę nie została podważona. Nie polega, zatem na prawdzie twierdzenie, iż WSA – co do zasady – wykluczył możliwość przeciwdowodu, co do ustaleń poczynionych przez prokuraturę w postanowieniu o umorzeniu śledztwa.
Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego, zawarte w punkcie 2, oparto na art. 209 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).