Uzasadnienie
I
Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1169/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę Starostwa Powiatowego w S. (zwanego dalej: skarżącym) na pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] dotyczące pozostawienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez rozpatrzenia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu "Modernizacja układu komunikacyjnego zachodniej części Powiatu S. jako element usprawnienia ruchu drogowego w zachodniej części Województwa [...]", dotyczącego działania 3.1 Infrastruktura drogowa (drogi powiatowe) Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013.
Nabór wniosków do w/w działania został ogłoszony w dniu 30 czerwca 2008 r.
Instytucja Pośrednicząca II stopnia – tj. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych, pismem z [...] stycznia 2010 r. poinformowała skarżącego o konieczności uzupełnienia braków we wniosku w terminie 14 dni. Pismem z [...] lutego 2010 r. skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków. Następnie, pismem z [...] lutego 2010 r., [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała skarżącego, że jego wniosek został odrzucony z powodu przekroczenia terminu na uzupełnienie braków we wniosku. Pismem z [...] lutego 2010 r. skarżący wniósł protest, który został uznany przez Wojewodę [...] za niezasadny (pismo z dnia [...] marca 2010 r.). W dniu [...] marca 2010 r. skarżący złożył do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym następnie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. pismem z [...] kwietnia 2010 r., skarżący został poinformowany, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostaje pozostawiony bez rozpatrzenia.
Sąd I instancji podał, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. 2009, Nr 84, poz. 712 – dalej: u.z.p.p.r.) wprowadzona została ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370), nowelizującą m.in. ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W art. 14 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. wskazano, iż zawarte w niej regulacje (dotyczące zmiany u.z.p.p.r.) nie mają zastosowania do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r.), zaś postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu.
W niniejszej sprawie, nabór wniosków został ogłoszony w dniu 30 czerwca 2008 r., zatem przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, która wprowadziła przepisy umożliwiające wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem sądu pierwszej instancji, mający zastosowanie w sprawie art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - w brzmieniu obowiązującym w dacie ogłoszenia konkursu - wykluczał możliwość zastosowania regulacji dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie udzielania i ubiegania się o dofinansowanie przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego. Wobec powyższego, sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
II
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że ustawa ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zarzucił również naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że skarżący wyczerpał już drogę odwoławczą, czym – jego zdaniem – odmówiono prawa do sądu i zamknięto drogę sądową do dochodzenia naruszonych praw.
W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że sąd pierwszej instancji zamknął mu drogę obrony swego interesu. W jego ocenie sprawa należy do zakresu kontroli działalności administracji publicznej, niesłusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał się za niewłaściwy na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego, ustawodawca dopiero w znowelizowanej ustawie naprawił błąd. Wcześniej nie przewidział rozwiązań proceduralnych, odnoszących się do takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, mamy więc do czynienia z ustawową luką prawną. Skarżący odwołał się do zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, gdyż inaczej zostałby pozbawiony możliwości obrony swoich racji i praw. Rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnymi gwarancjami takimi jak prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) czy zakaz zamykania drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 37 u.z.p.p.r. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wskazując, że skarżącemu nie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Możliwość wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przypadku negatywnego wyniku procedury odwoławczej została wprowadzona dopiero na mocy art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. na zasadach określonych w art. 30c u.z.p.p.r., które zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności i ta możliwość ma zastosowanie dla konkursów ogłaszanych po dniu 20 grudnia 2008 roku, a zatem po wejściu w życie ustawy zmieniającej m. in. u.z.p.p.r.
Ogłoszenie konkursu dotyczącego Działania 3.1 "Infrastruktura drogowa" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 nastąpiło w dniu 30 czerwca 2008 r., a więc do skarżącego mają zastosowanie przepisy przejściowe, które nie przewidują drogi sądowoadministracyjnej.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarga dotyczyła oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu zgłoszonego do konkursu ogłoszonego w dniu 30 czerwca 2008 r. Powyższa okoliczność nie budziła wątpliwości, nie była również kwestionowana przez strony na żadnym etapie postępowania, w szczególności nie była podnoszona w skardze kasacyjnej.
W dacie ogłoszenia konkursu, art. 37 u.z.p.p.r. stanowił, iż do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego została wprowadzona dopiero ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, nowelizującą m.in. art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zmiana ustawy weszła w życie w dniu 20 grudnia 2008 r. Jednocześnie w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. wskazano, że zawarte w niej regulacje (dotyczące zmiany ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) nie mają zastosowania do konkursów ogłoszonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. konkursów ogłoszonych przed 20 grudnia 2008 r.), zaś postępowanie odwoławcze toczy się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ukazania się ogłoszenia o rozpoczęciu konkursu.
Skoro skarżący zgłosił swój projekt w ramach konkursu ogłoszonego w czerwcu 2008 r., skarga wniesiona przez stronę nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, ponieważ taka możliwość została w sposób jednoznaczny wyłączona przez ustawodawcę. Z art. 14 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. wynika wprost, że w odniesieniu do konkursu ogłoszonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy postępowanie odwoławcze powinno toczyć się na podstawie przepisów obowiązujących w dniu ogłoszenia i rozpoczęcia konkursu. W niniejszej sprawie znajdował zatem zastosowanie art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w brzmieniu sprzed powołanej nowelizacji. Złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie było w tej sytuacji możliwe (tak również: postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 2009 r. o sygn. akt II GSK 1014/09 i z dnia 10 czerwca 2010 r. o sygn. akt II GSK 561/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść powyższego przepisu jest jednoznaczna i nie daje żadnych możliwości interpretacji. Prawidłowo zatem należy ocenić postępowanie Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania w/w przepisu. Nie można tym samym uznać jako uzasadnionego naruszenia ani art. 1 p.p.s.a., ani 50 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Stosownie do art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Interpretacja przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyłączająca drogę sądowoadministracyjną w tego rodzaju sprawach nie pozbawiała strony prawa do sądu w ogóle, co mogło być sprzeczne z Konstytucją (podobnie również postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 752/10).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23).